长江生态保护根本大计出台，有何深意？
▲ 一艘游船行驶在重庆市巫山县小三峡旅游风景区（6月29日摄）刘潺摄/本刊
◆ “要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，《长江经济带生态环境保护规划》日前发布
◆ 规划的要义在于，明确把生态环境保护摆上优先地位，用改革创新的办法抓长江生态保护，确保一江清水绵延后世
◆ 长江经济带生态环境保护形势紧迫而复杂：污染物排放量大，饮用水安全保障任务艰巨；沿江化工行业环境风险隐患突出，守住环境安全底线压力大……
◆ 各省市间的协同作战被置于了突出位置
◆ 过去就一直强调谁保护、谁受益，谁污染、谁治理。但效果有限。在注意地区之间利益平衡的同时，也需要严格评估考核
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
“编制实施规划，落实黄金水道‘共抓大保护，不搞大开发’的要求，推动长江经济带发展转型，走出一条生态优先、绿色发展之路，让中华民族母亲河永葆生机活力，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴具有重要现实意义和长远战略意义。”对于日前发布的《长江经济带生态环境保护规划》，环境保护部副部长赵英民如此评价。
习近平总书记强调指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。权威人士对《瞭望》新闻周刊记者表示，“这从根本上确立了长江经济带生态环境保护的总基调，统一了思想认识，为长江经济带生态环境保护发展确立了顶层设计和战略方向。”
“长江经济带是我国经济重心所在、活力所在，是中华民族永续发展的重要支撑，同时也是我国重要的生态安全屏障。”采访中，中国城市经济学会副会长、中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞对《瞭望》新闻周刊表示，“这一流域生态环境地位突出，环境问题必须置于优先位置。没有良好的生态环境，可持续发展就无从谈起，这是中央尤为强调这一区域生态环境保护的原因。”
近年来，尽管相关部门和地方都采取了不少保护举措，但长江经济带生态环境保护形势依然紧迫而复杂。流域系统性保护不足，生态功能退化严重；污染物排放量大，饮用水安全保障任务艰巨；沿江化工行业环境风险隐患突出，守住环境安全底线压力大；部分地区城镇开发建设严重挤占江河湖库生态空间，发展和保护矛盾凸显……
鉴于此，规划确立了6方面重点任务：
确立水资源利用上线，妥善处理江河湖库关系；
划定生态保护红线，实施生态保护与修复；
坚守环境质量底线，推进流域水污染统防统治；
全面推进环境污染治理，建设宜居城乡环境；
强化突发环境事件预防应对，严格管控环境风险；
创新大保护的生态环保机制政策，推动区域协同联动。
“必须坚持生态优先，自觉实行最严格的环境管理制度；必须把加强生态修复作为优先选项，努力增加环境承载力；必须增强系统思维，把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。”权威人士说，规划的要义在于，明确把生态环境保护摆上优先地位，用改革创新的办法抓长江生态保护，确保一江清水绵延后世。
以“五江”目标引领生态示范
长江经济带生态环境地位为何如此突出？在接受《瞭望》新闻周刊采访的专家们看来，至少表现在以下三个方面。
其一，山水林田湖浑然一体，是我国重要的生态宝库。川西河谷森林生态系统、南方亚热带常绿阔叶林森林生态系统、长江中下游湿地生态系统等是具有全球重大意义的生物多样性优先保护区域。
其二，蕴藏极其丰富的水资源，是中华民族战略水源地。长江多年平均水资源总量约9958亿立方米，约占全国水资源总量的35%。每年长江供水量超过2000亿立方米，保障了沿江4亿人生活和生产用水需求，还通过南水北调惠泽华北、苏北、山东半岛等广大地区。
其三，是生态安全屏障区。金沙江岷江上游及“三江并流”、丹江口库区、嘉陵江上游、武陵山、新安江和湘资沅上游等地区是国家水土流失重点预防区，金沙江下游、嘉陵江及沱江中下游、三峡库区、湘资沅中游、乌江赤水河上中游等地区是国家水土流失重点治理区，贵州等西南喀斯特地区是世界三大石漠化地区之一。
长江生态地位突出，问题也不少。
首先是生态环境保护形势严峻。流域整体性保护不足，生态系统破碎化，生态系统服务功能呈退化趋势；上中下游地区资源、生态利益协调机制尚未建立，缺乏具有整体性、专业性和协调性的大区域合作平台；污染物排放量大，风险隐患多，饮用水安全保障压力大；部分区域发展与保护矛盾突出，环境污染形势严峻。秦巴山区、武陵山区等8个集中连片特困地区，位于国家重点生态功能区，也是矿产和水资源集中分布区，资源开发和生态环境保护矛盾突出。
其次是生态环境压力持续加大。集中表现为区域发展不平衡，传统粗放型发展方式仍在持续，水生态环境状况形势严峻。长江流域每年接纳废水量占全国的三分之一，部分支流水质较差，湖库富营养化未得到有效控制。中下游湖泊、湿地功能退化，江湖关系紧张；危险化学品运输量持续攀升，航运交通事故引发环境污染风险增加。
在专家看来，正是为了扭转上述局面，规划突出“和谐长江、健康长江、清洁长江、优美长江、安全长江”共建共享，系统构建规划的目标指标体系。
以和谐长江为目标促进水资源得到合理利用，江湖关系和谐发展；
以健康长江为目标促进水源涵养、水土保持、生物多样性保护等生态服务功能逐步提升；
以清洁长江为目标提升水环境质量持续改善；
以优美长江为目标构建大气、土壤等环境安全保障；
以安全长江为目标保障环境风险得到有效控制。
“三线”框定保护边界
长江经济带生态环境保护涵盖领域多，如何抓住关键环节？对此，权威人士认为，划定水资源利用上线、生态保护红线、环境质量底线，是三位一体整体谋划，系统推进的重要举措。
在水资源利用上线上，到2020年，长江经济带相关区域用水总量控制在2922.19亿立方米以内；到2030年，用水总量控制在3001.09亿立方米以内。健全覆盖省、市、县三级行政区的用水强度控制指标体系。到2020年，长江经济带万元工业增加值用水量比2015年下降25%以上。
“划定并严守水资源利用上线，在总量和强度方面提出控制要求，能有效保护和利用水资源。”全国经济地理研究会会长、中国人民大学区域与城市经济研究所所长孙久文对《瞭望》新闻周刊记者表示，以水定城以水定产，这是中央明确提出的思路。城镇建设和承接产业转移区域不得突破水资源承载能力。而且，长江流域还承担了为其他地区供水的功能。
严守生态保护红线是规划强调的又一举措。合理划分岸线功能，妥善处理江河湖泊关系，加强生物多样性保护和沿江森林、草地、湿地保育，大力保护和修复水生态等，都是其中内容。2017年底前，11省市要完成生态保护红线划定，加快勘界定标。按照要求，地方要将生态保护红线作为空间规划编制的重要基础，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时调整。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军对《瞭望》新闻周刊表示，划定生态保护红线是落实近年来中央关于生态文明建设一系列战略部署的具体举措，是生态文明制度建设中力度较大、操作相对简便的一项重要举措。“因为生态保护红线一旦划定，边界清晰，责任分明。”
“建立水环境质量底线管理制度，坚持点源、面源和流动源综合防治策略，突出抓好良好水体保护和严重污染水体治理……”对于规划中的这一要求，牛凤瑞指出，正是着眼于通过划定并严守环境质量底线，推进治理责任清单化落地，明确不可逾越的界线，切实保护和改善水环境。
具体目标则是，力争实现城市建成区和农村人口集中居住区无劣质水体，水质优良的地表水体在维持现状的基础上持续改善，城市集中式饮用水水源供水安全得到保障，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到84%以上。同时强化河流源头保护，积极推进水质较好湖泊的保护，加大饮用水水源保护力度。
强化联防联控机制
“在过去的经济发展中，地方保护主义在长江经济带区域内不同程度存在，一些地区产业同质化严重与此不无关联。破除地方行政壁垒，统一规划、统一协调，不论是对于地方发展，还是对于生态环境的保护，都尤其重要。”孙久文分析认为，强化共抓大保护的联防联控机制，是生态环境保护取得成就的重要保障。
从现实需要出发，上中下游、重点地区、重大工程项目、重大制度体系创新同步落实为规划所强调。贯彻“山水林田湖是一个生命共同体”理念，提出统筹上中下游整体保护、系统修复、综合治理；以洞庭湖、鄱阳湖及长江口为重点，对重点区域实施保护、治理与恢复。同时还要求，用改革创新的方法抓长江生态保护，通过实施差别化环境准入、联防联控、生态补偿等机制，创新环境治理体系，形成大保护的合力。
为此，规划专门提出了水资源优化调配、生态保护与修复、水环境保护与治理、城乡环境综合整治、环境风险防控和环境监测能力建设等6大工程18类项目，予以保障落实。
各省市间的协同作战也被置于了突出位置。强调沿江11省市人民政府是规划实施主体，将目标、措施和工程纳入本地区国民经济和社会发展规划以及相关领域、行业规划中，编制具体实施方案，加大规划实施力度。严格落实党政领导干部生态损害责任追究制度，确保规划目标按期实现。
“过去就一直强调谁保护、谁受益，谁污染、谁治理。但效果有限。在注意地区之间利益平衡的同时，也需要严格评估考核。这次提出在2018年和2021年分别对规划执行情况进行中期评估和终期考核，是很重要的制度导向。”牛凤瑞补充说。
“‘共抓大保护、不搞大开发’的关键在于具体的落实和实施，需要各级综合统筹协调和整体谋划。”赵英民对记者表示，区域间协调联动是遵从山水林田湖共生性，破解跨界生态破坏和环境污染的重要遵循，其关键点在于打破行政区划界限和壁垒，建立流域间/区域间联防共治机制。可在产业转移互动协作、基础设施共建共享、负面清单制定、规划环评及省际会商、环境污染联防联控、环境风险应急响应、跨界生态补偿的区域协作等方面开展深入合作，共同制定保护规划和治理方案，形成具体的时间表和路线图。LW
刊于《瞭望》2017年第32期，原题《长江生态保护根本大计出台》
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主编 | 杨桃源
编辑丨唐朵朵
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