瞭望｜谁来管城市的噪声污染
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◆ 噪声危害已成为继空气污染之后人类公共健康的第二个杀手
◆ 长期以来，由于部门职责不明晰、违法成本低、执法力度不够等原因，不少城市噪声污染处于“民不告、官不究”的状态
◆ 治理亟待从立法、执法、行政管理、宣传教育等方面综合施策
文/《瞭望》新闻周刊记者 李松
“像睡在马路上。”王女士一家住在北京市大兴区兴华大街西边一处住宅里，“冬天关着窗还好些，夏天打开窗户就正对着地铁排风换气口的噪声，再加上路上的车流声，让人心烦气躁，晚上睡得也不踏实。”2014年买房时，尽管开发商已尽告知义务，但没引起王女士的重视，想不到收房后，才发现窗口离地铁排风口仅几米远。
近年来，随着城镇化步伐不断加快，城市环境污染随之加重。其中，噪声已成为城市污染的一大公害，由于污染点多面广，成为居民健康的“隐形杀手”。
早在1997年，我国就已实施《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，但由于噪声损害难以测量、损害赔偿难以计算、处罚规定偏软等原因，实际执行效果不尽如人意。
“只有补齐城市噪声污染治理这块环境改善的短板，‘城市让生活更美好’才能更好地照进现实。”北京石油化工学院能源与环境政策研究中心副教授曹淑艳在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说。
▲ 河北省邢台市环保部门工作人员在学校附近建筑工地检测噪声 牟宇摄
【安静成为城市生活“奢侈品”】
伴随城市建设加速推进，城市规模及人口密度持续增大，以及城市建筑业、交通业、文化娱乐业、饮食业及家庭现代化设施的迅速增加，城市噪声污染对于市民生活和身心健康的干扰日益凸显。
《2017年中国环境噪声污染防治报告》显示，2016年相关部门共收到环境投诉119.0万件，其中噪声投诉52.2万件，占环境投诉总量的43.9%。在各类环境噪声投诉中，工业噪声投诉占10.3%，建筑施工噪声投诉占50.1%。在建筑施工噪声投诉中，夜间施工噪声投诉占90.5%。
报告还显示，2016年，全国322个地级及以上城市开展的声环境质量监测结果表明，31个直辖市和省会城市昼间总点次达标率为87.2%；夜间达标率为59.7%。尤其在交通干线两侧一定距离之内、需要防止交通噪声对周围环境产生严重影响的4A区域，夜间达标率仅为18.3%。
“安静、舒适，体现着一座城市的整体管理水平以及文明程度。”曹淑艳说，“在不少大城市，居民对安静的要求已成为‘奢侈品’。特别是在夏天，人们的户外活动更加频繁，各种噪声也进入高发时段。”
据了解，城市噪声主要包括交通运输噪声、社会生活噪声、工业噪声和建筑施工噪声四类。按照我国城市区域环境噪声标准规定，以居住为主的区域，户外允许噪声级昼间为55分贝，夜间为45分贝（日常说话的声音为40～60分贝）。可实际上，在不少大城市，噪声超标情况十分严重。
《2017年中国环境噪声污染防治报告》显示，2016年直辖市和省会城市昼间道路交通噪声监测结果表明，哈尔滨超过70分贝的道路比例高达82.4%，白天平均等效声级为73.4分贝，已经超过功能区限制要求。沈阳、济南也成为交通噪声严重的地区，白天平均等效声级为70分贝。
▲ 重庆市江北嘴CBD 商业中心使用的“水空调”不仅绿色节能，还能有效避免噪声 刘潺摄
【治理到底难在哪里】
研究表明，噪声污染对人体健康危害极大。世卫组织和欧盟合作研究中心公开的《噪声污染导致的疾病负担》显示，噪声危害已成为继空气污染之后人类公共健康的第二个杀手。
噪声污染不仅会使人产生消极、烦闷的心理状态，影响睡眠质量，损伤听觉器官，噪声作用于中枢神经系统，还会引起高血压、心脏病、动脉硬化等心血管疾病。
李女士住在北京市石景山区一幢临街住宅楼上，楼下是一排商铺。“每到夏天，楼下多个空调主机彻夜地响，晚上我总睡不踏实，上班时总显得萎靡不振。”
噪声还可以造成人体暂时性和持久性听力损伤。海南省人民医院符徵医生表示，噪声主要伤害耳朵感声器官(耳蜗)的感觉发细胞，一旦感觉发细胞受到伤害，则恢复过程较为缓慢，甚至难以复原。
长期以来，由于部门职责不明晰、违法成本低、执法力度不够等原因，不少城市噪声污染处于“民不告、官不究”的状态。环境噪声污染防治法规定，交通噪声、工业噪声、建筑施工噪声、社会生活噪声等四种不同的噪声污染，分别由环保、公安、城管等部门负责防治管理。
依据职责划分，城管部门主要负责建筑施工超时作业时间段产生的噪声污染的治理和管理；生态环境保护部门主要负责建筑施工、工业噪声；公安部门主要负责交通运输噪声；社会生活噪声，三个部门都有一定的执法权。由于相关法律法规对三部门之间的协调机制并没有作出明确规定，因此，也给追责带来难度。
就执法标准而言，我国治安管理处罚法第五十八条规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处以警告；警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。环境噪声污染防治法对噪声污染的界定为“超标且扰民”，但社会生活噪声是否超标，现实中很难界定。
此外，还存在噪声污染取证难的问题。以广场舞为例，北京一位曾参与处置广场舞噪声污染的民警向《瞭望》新闻周刊记者透露，群众报警时音量很大，而民警赶到现场时，音量就降低了，取证难度大。
违法成本偏低，也使得一些企业单位把罚款单当成噪声污染的“通行证”。例如，《北京市环境噪声污染防治办法》第四十三条第三款规定，可对公园使用音响器材处200元以上500元以下罚款。这是目前针对公园噪声管理最为详细的一条法规。
但多家公园工作人员向本刊记者反映，自2007年1月1日该办法施行以来，还没有一起罚款案例。对此，公园方解释，该处罚只在“由公安部门给予警告，警告后不改正的”情况下才执行。
又如，一些建筑工地大吨位、噪声大的渣土车，由于市政管理部门严禁渣土车白天市区作业，只能选择夜里运输，遇到市民投诉，顶多交点罚金了事，噪声依旧。
【为城市装上“消声器”】
近年针对噪声污染，从国家到地方层面的相关职能部门采取了不少治理措施。据统计，仅2015年一年就颁布了9部环境噪声相关标准规范，各省（区、市）制定印发了29部噪声污染防治相关规章和规范性文件。
然而，控制噪声污染仍然任重道远。中国科学院声学研究所研究员隋福生建议，完善立法，形成法条科学合理、执法归属明确、罚则严厉有效的噪声污染防治法律体系。同时，在设计城市发展规划时，要尽量做到环境布局合理，监管思路清晰。
“治理城市噪声污染，政府要有前瞻意识。”曹淑艳说，以交通噪声污染为例，最近几年车越来越多、噪声越来越大，一些地方在制定城市规划时欠缺考虑，路修到哪里、房子盖到哪里，忽略了噪声对居住环境及居民健康的影响。
曹淑艳认为，城市规划应明确区块使用功能，将商业区与住宅区、娱乐业与教育业分开，实现“闹静分开”。“与此同时，有关部门应当严格、科学执行现行法律法规，在源头上做到严审严批。审批时要‘瞻前顾后’，充分考虑声源的叠加效应。”她建议。
受访专家表示，应打造畅通高效的多部门共同治理的“联动机制”，对各类噪声投诉举报处理，可遵循“属地管理，谁主管、谁负责”的基本原则，按照职能分工和职责范围划分，属于生态环境部门管辖的，立即转送办理；属于其他部门的，联系相关部门移交并告知举报人；超出本级管理权限的，如涉及区域、流域环境问题，可申请上级介入协调处理。
“噪声污染防治，更需加大执法力度。”曹淑艳说，城管、生态环境部门可联合工商等单位对产生生活噪声污染的违规者，实施警告、吊销行政许可、取缔等处罚。公安部门要发挥部门执法特长，对产生严重生活噪声污染的行为，采取治安处罚等措施，严厉打击违法违规行为，对暴力抵抗者应依法追究刑事责任。
防治噪声污染，公众也负有相应的责任和义务。“针对城市噪声污染，单凭职能部门的力量，难以达到理想效果。”曹淑艳说，应加快建设公众参与噪声污染治理平台，鼓励广大居民积极参与噪声监管，自觉抵制产生噪声和传播噪声的行为。还要充分利用互联网技术，发挥公众监督机制，这能在很大程度上解决噪声污染“取证难”问题。
隋福生说，要加强宣传教育，引导公民既要有防护噪声的意识，也不主动制造噪声。同时，落实创新驱动发展战略，加大科技投入，创新降噪技术，扶持降噪产业发展。LW
刊于《瞭望》2018年第14期
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