瞭望｜海南斩断地产依赖之后
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▲ 海南铺前大桥连接海口市和文昌市，通车后将促进海南省北部经济圈的旅游资源开发和经济社会协调发展 赵颖全摄
◆ 海南斩断房地产依赖的相关举措取得成效，也面临新的压力
一些长期依赖卖地卖房创收的市县，在全岛限购、严格限贷和限制转让大背景下，暴露出能力短板，面临财税收入严重下滑、民生压力骤增、新业态培育乏力等诸多问题，转型阵痛短时难消
◆ 缩短转型阵痛期培育新业态还需统筹施策
利用好中央支持海南全岛建设自由贸易试验区和支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港的决定，加快推进一批全面深化改革开放的先导性项目
加强对土地、林地、项目等统筹；倍加珍惜稀缺的海岛土地资源
进一步细化完善考核办法
提高政府服务能力，改善营商环境
文/《瞭望》新闻周刊记者柳昌林 赵叶苹
去年底，海南省委、省政府打出了一记“重拳”——实行新的市县发展综合考评办法，取消全省19个市县中12个市县的GDP、工业增加值、固定资产投资的考核，将生态环境保护作为负面扣分和一票否决事项，旨在从改变考核“指挥棒”出发，切实推动全省经济高质量发展。
今年4月23日，海南省发布《关于进一步稳定房地产市场的通知》，实施全域限购。
《瞭望》新闻周刊记者在海南多个市县调查发现，尽管新考核在引导市县摆脱房地产依赖、调整产业结构、培育新业态方面产生实效。但一些长期依赖卖地卖房创收的市县，在全岛限购、严格限贷和限制转让大背景下，也暴露出能力短板，面临财税收入严重下滑、民生压力骤增、新业态培育乏力等诸多问题，转型阵痛短时难消。
斩断房地产依赖带来新压力
考核犹如指挥棒，直接影响市县主官的政绩观。
“以往考核GDP、固定资产投资的时候，县里只要卖几块地、上几个房地产项目就能完成任务。”在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，临高县委副书记、县长曹文坦承。
长期以来，海南经济“一房独大”，省级财税来源中，房地产业占比近50%，一些市县占比更高。比如，万宁市60%以上的税收来自房地产业，临高占70%，陵水县达到85%。
尽管卖地盖房很容易完成考核，但头脑清醒者均能认识到，靠房地产业完成经济发展指标将是一条恶性循环的“死路”。而取消GDP、工业增加值、固定资产投资考核，有助于市县摆脱这一“魔咒”。
曹文说，他非常理解和支持省委省政府“壮士断腕”斩断房地产依赖的决心，靠房地产总有一天要出问题。
过去一些年里，也有一些市县在卖地和环保之间“纠结”前行。保亭县委书记王昱正说，保亭县地处中部山区，可利用土地资源十分有限，县里深知发展房地产业不可持续，但为了年底考核排名不垫底，也不得不卖地盖房。
“卖地势必要砍伐林木，这常常令县里矛盾纠结。”王昱正说，“新考核办法减少了市县追求发展速度的压力，将市县从‘唯GDP论英雄’的紧箍咒中解放出来，并将这部分压力转化为加强生态环境保护的动力。”
不少受访的市县主要负责人均认为，新考核办法充分体现了省委省政府坚决贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于生态文明建设战略部署的信心和决心，是推动县域经济绿色、创新、协调发展的有效举措。
“新考核倒逼政府更加清醒、理性、科学地谋划产业发展路径，更加稳妥、有效地利用各自的独特资源。”陵水县发改委主任王祺霖说。
然而，各市县尽管十分赞同和理解新考核办法的立意和初衷，但斩断房地产依赖，“立竿见影”的却是房地产业投资、销售大幅下滑对财税收入的严重影响。
海南省统计局统计显示，今年上半年，全省房屋销售面积和销售额分别下降27.1%和7.4%，房地产开发投资下降7.8%，全省16个市县房地产投资同比下降，房屋销售面积同比下降的则多达17个市县。财政收入方面，上半年已有11个市县出现下降，降幅较大的有：白沙县下降89.5%、东方市下降79.6%、澄迈县下降67.6%、陵水县下降36.3%、海口市下降29.7%。
海南省政府主要负责人在7月中旬召开的七届省政府第二次全会上指出，全域限购之后，海南财政增收缺少有力支撑、压力增大。
而新考核对各市县经济发展质量、环境保护、扶贫成效、公共服务等方面提出了更新更高更具体的要求，完成新考核指标，全都需要真金白银的投入。
“要提高发展质量，就必须大力调整产业结构，寻找新的发展动力；考核居民收入，必须发展农林渔，增加就业岗位；考核环境保护，就必须花大笔经费建设环保基础设施；考核教育均衡发展等公共服务，还是要花钱……”曹文说。
各市县主要负责人均表示，上半年还能靠房地产的余温维持，预计从今年下半年起，市县财税收入将下滑严重。一旦财政收入出现增长停滞或负增长，民生的压力就将骤然加重。
特别是精准脱贫等任务当前，一些市县既面临脱贫摘帽的压力，又需要在环保、教育、医疗等社会公共服务领域投入大量经费。
“无米下锅的情况下，县里只好根据轻重缓急逐步推进民生项目了。”曹文无奈地说。
培育新业态暴露出能力短板
按照新考核办法和经济高质量发展要求，市县经济显然需要保持一定速度的增长，才能有效满足社会事业发展需要。在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，部分市县主要负责人表示，当务之急，各市县需尽快降低房地产依赖带来的冲击，打好资源牌，转型到中央要求海南着力发展的旅游业、现代服务业、高新技术产业等业态中来，找到适合自身的产业发展突破口。
一些市县在痛定思痛，结合县域资源禀赋深入思考、认真谋划。
陵水县从春节前就开始谋划产业转型规划。6月经专家评审通过了“产业转型升级发展专项规划（2018-2022）”，将高端房地产业从原先的六大产业规划中“剔除”，重点发展旅游业和热带特色高效农业。目前，中电科3个海洋信息产业基地之一已在陵水初步建成，富力海洋主题公园计划年底开业，县里还在配合省里谋划“国际教育岛”建设等。
新考核办法让保亭县进一步坚定了2014年以来的产业定位：国际热带山地旅游和热带特色农业，与三亚的滨海旅游进行互补。“现在可以集中精力做这些事了”。王昱正说。
近几年来，保亭县不断压缩房地产业发展空间，成功劝导四五家企业从房地产项目转为旅游项目。保亭神玉岛文化旅游度假区前任老板曾从县里获得了50亩建设用地，准备发展旅游地产。新合伙人认可县委县政府的劝导，认为建房子是一锤子买卖，无法形成产业，而且会破坏生态环境，因此及时转变了发展模式。
临高县深入研究中央12号文件对海南的发展定位，围绕重大项目服务保障基地建设，力争儋州机场和飞机维修项目选址临高县加来镇，同时争取策划一些大型文旅项目。
然而，冰冻三尺非一日之寒。尽管海南各市县正以新考核办法为指挥棒，努力调整工作思路，但新的产业并不容易培育。当记者询问，结合海南自贸区（港）建设和新考核办法要求，市县正在着力吸引、培育哪些重大项目时，各市县普遍感到困难重重、缺乏抓手、培育乏力。
有的市县面临债务压力。曹文说，临高存在46亿元巨额历史债务，综合债务率达到红线，是国务院发出预警的海南两个市县之一。近几年来，临高主要依靠土地财政和房地产税收逐步偿还历史债务，如今切断房地产这一主要财税来源，便没有新增财力去偿还历史债务，成为临高发展的重大掣肘。
有的市县资源短缺。地方发展离不开项目拉动，吸引项目需要土地，而一些沿海市县土地已经卖光，建设用地指标“倒挂”，发展空间和资源严重受限。
万宁市委书记张美文透露，省里给万宁的建设用地指标到2020年是209平方公里，但万宁目前已经卖出去229平方公里，不仅已经无地可卖、可用，还缺口20平方公里。与万宁相邻的陵水县同样存在建设用地指标“倒挂”的问题。
各市县正在着力推进的仍是些地方化的老项目。比如，万宁正全力建设槟榔产业城，力求做好槟榔深加工；保亭县全力建设美丽乡村；临高县正忙着脱贫摘帽，准备发展的滨海文旅项目在省内也并不具备优势……
“现在是真正考验市县领导干部的时候了。”海南省政府研究室一位官员对本刊记者说，以前大家都当“卖地书记”“卖房书记”，现在需要各市县真正抓新产业、新项目，很多人暴露出了能力短板。
缩短转型阵痛期还需统筹施策
断旧容易育新难。接受《瞭望》新闻周刊记者采访的有关人士认为，“路径选择必然要面临阵痛”，但“长痛不如短痛”“影响是暂时的”。他们同时也坦承，新产业、新动能的培育不是容易的事，现有的新产业、新动能规模较小，对经济发展的支撑力还不够，短期内尚不能填补房地产调控留下的空缺。建议加强统筹，尽可能缩短转型阵痛期，使2018年真正成为海南摒弃土地财政、走向高质量发展的重要历史转折点。
首先，利用好中央支持海南全岛建设自由贸易试验区和支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港的决定，加快推进一批全面深化改革开放的先导性项目。比如尽快放大离岛免税政策效应，实现离岛旅客全覆盖等。张美文说，“自贸区（港）建设举措应长短、快慢结合，应该把离岛免税政策尽快实施到位，大幅提高免税品范围、数量和限额，实实在在拉动经济增长。”
其次，加强对土地、林地、项目等统筹。在“多规合一”中，既做好生态红线划定工作，又预留好当前和今后建设用地的空间和指标，不至于因建设用地缺乏而无法招商或招了商落不了地，错失发展机遇。
倍加珍惜稀缺的海岛土地资源。对于已经卖出去的土地，各市县应引导房地产企业高效利用，积极发展高端房地产业，将房地产业与旅游、健康养生、现代服务业结合起来，打造引领未来生活方式的高端社区，而不是简单地盖房子卖房子。
第三，进一步细化完善考核办法。紧紧围绕4月13日习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区三十周年大会上重要讲话和中央12号文件精神的要求，与自贸区（港）建设目标紧密结合，深度融合，以新考核办法加快推进自贸区（港）建设。如2020年需要完成的全面小康、自贸区建设取得重要进展等几项硬性任务，新考核办法目前还未体现。
同时，提高政府服务能力，改善营商环境。尽快帮助“百日大招商（项目）”以来成功签约的60余个项目，包括中远海运、中旅、招商局集团等一批央企，阿里巴巴、腾讯、长隆等行业龙头企业的项目尽快落地，实实在在形成新发展动能，以对全省经济发展产生辐射带动作用。LW
刊于《瞭望》2018年第33期
延伸阅读
☞ 海南实施全域限购
☞ 全文丨中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见
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编 辑 | 喻千桓
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