瞭望丨地方机构改革，如何应对“新考题”？
◆ 有“加”有“减”，是本次地方机构改革的显著特点
◆ 地方机构改革不是简单的“加减法”，而是突出上下贯通、优化协同高效
◆ 五大发展理念引领下，地方机构改革既与中央保持总体步调一致，又有因地制宜的“自选动作”，开始出现新突破
◆ 此轮改革直指基层权限不足，权力和管理结构分散等“老大难”，要求理顺中央与地方的关系。在赋权基层的同时，也要增强基层政府的权力整合，从而增强基层的执行能力
◆ 各地既要破解多年来的“老大难”，又要迎接改革中的新问题，以更大勇气、更大担当种好“试验田”
◆ 此为《瞭望》本期两会系列报道之一，此前报道
走好地方机构改革“新赶考路”
文丨《瞭望》新闻周刊记者陈燕
参与采访记者：詹奕嘉 岳德亮 陈梦阳 吴茂辉 张展鹏
作为第一家入驻海南的国际专业服务机构，普华永道中国海南负责人表示，普华永道将助力海南进一步优化营商环境，并推动现代服务业集聚发展。“希望海南未来出台更多实施细则，进一步增强投资透明度，吸引更多外资落地海南。”
海南营商环境的改善，得益于新组建的市场监督管理局。该局整合原来工商、质监、食药监、物价、商务等部门相关职责，加快推动商事登记制度改革。推出以“海南e登记”为技术载体的商事主体自主申报登记制度，实现企业登记“全岛通办”“一次不用跑”。
2018年9月，《海南省机构改革方案》印发，成为首个获得中央批准的省级机构改革方案。
由此，新一轮地方政府机构改革大幕正式拉开。各省改革方案获批并陆续对外公布，各地行动迅速、推进稳妥。
2018年11月，上海市委、市政府召开机构改革动员会，明确机构改革任务书，对全面推进改革进行动员部署。至此，我国31个省份机构改革方案全部“出炉”，地方机构改革进入“施工”阶段。
自全面启动以来，地方机构改革按照既定“施工图”和“时间表”，蹄疾步稳，呈现出势如破竹的良好局面。
▲ 在位于重庆的2018 中国国际智能产业博览会现场，腾讯展区“木星云”工业互联网平台上一台机械手臂在进行加工作业 唐奕摄/ 本刊
不是简单的“加减法”
“辽宁变了！”辽宁润嵘达贸易有限公司董事长朱虹说，去年自己在辽宁自贸区注册了新企业，“审批集中了，要件减少了，效率非常高！”
这样的评价来之不易。几年前，投资下滑，经济走低……辽宁多项经济指标亮起红灯。“以往面对这样的问题，通常做法是降地价、给奖补、抓招商，但那显然只是治标。”辽宁省委改革办副主任李方喜说，辽宁决定不向一时一事要政绩，而是出重拳实招优化营商环境。
为此，辽宁动真碰硬，推出了改善营商环境的“自选动作”。辽宁省营商环境建设监督局，于2017年9月正式挂牌成立，是全国首个负责营商环境建设督查的省级机构。2018年10月，在新一轮党政机构改革中，调整为辽宁省营商环境建设局，升格为省政府直属机构。
“人人皆为营商环境，要把辽宁4000多万老百姓动员起来，把营商环境放在嘴上，记在心里，不管是主动的、被动的，这本身就是一种进步。”辽宁省营商环境建设局局长周轶赢说，营商环境建设刚刚起步，未来一定呈加速度发展。
管中窥豹，见微知著。在各部门扎实推进、积极作为的进程中，地方机构改革的红利，正在逐步显现。
通过梳理各省改革方案，记者发现，有“加”有“减”，是本次地方机构改革的显著特点。这种“加减法”，突出上下贯通、优化协同高效的取向。
从“加”来看：加强党的全面领导，总体上保证上下贯通、基本对应，是贯穿始终的一条主线。31个省份都新组建和调整优化了省委全面依法治省委员会、审计委员会、教育工作领导小组等一批党的重大工作议事协调机构，并明确了相关办事机构。
上下贯通、基本对应，不是依葫芦画瓢。广东省委强调“基本对应不是机械对应，不能‘上下一般粗’”。中央和国务院机构改革没有调整的部门，广东也按照上下对应的原则作了调整。如广东省经济和信息化委员会，更名为省工业和信息化厅，更聚焦工业和信息化主业，更好落实供给侧结构性改革，为推动广东经济高质量发展提供体制机制保障。
从“减”来看：更加强调“优化协同高效”，该精简的精简，该加强的加强。
例如，上海将改革后的党政机构设置为63个，重庆、天津为64个，其他省份基本都在60个以内，只是党委机构、政府机构数量各有不同。改革后，河北省厅局级以上党政机关和事业单位精简19.28%，其中党政机关精简13.04%。
精简主要来自合并“同类项”，避免职能交叉重叠，并同中央和国家机关保持总体一致。
海南55个省级党政机构中，43个对应党中央、国务院相关部门。为对口国家市场监督管理总局，海南相应整合了工商、质监、食药监、物价等职能，新组建市场监督管理局。
“这样做是为了确保上下对口、政令贯通、保持市场和法制统一。既可以‘一对一’，也允许地方搞大部制‘多对一’，最终实现优化协同、集约高效。”中共中央党校（国家行政学院）教授宋世明表示。
▲ 浙江“互联网+”让就医更便捷，诊疗更智慧 张玉薇摄/本刊
“自选动作”落实发展理念
纵览地方机构改革，除了“规定动作”，多地还因地制宜，推出了各具特色的“自选动作”。
山东专门设立了海洋发展委员会和海洋局；广东组建了省推进粤港澳大湾区建设领导小组；海南在深改办加挂自由贸易试验区（自由贸易港）工作委员会办公室的牌子；北京市专门设立人才工作局……
这些“自选动作”各具特色，其逻辑是共通的：在创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的引领下，地方机构改革的蓝图正化为脚步坚实的行动，一幅波澜壮阔的“大棋局”正在徐徐展开……
以创新为动力，是解决发展问题的关键，也是深化地方机构改革的关键。
“现在我在家吹着空调、动动手机，就能把好多事情办妥了！”在2018年夏天办理二手房交易缴税时，来自重庆的王女士发现，很多过去必须要到大厅排队办理的涉税业务，如预审资料、预约时间、下载完税证明等，都被挪到了支付宝上，只需点点手机就能快速搞定。这种方式既提高了信息采集的效率，也符合用户多聚焦于线上服务的特性，拓展了信息采集的覆盖面，并且还能充分借助蚂蚁金服多年积累的安全技术，最大程度上保证信息安全。
不仅是重庆，按照党中央、国务院推进“互联网+”行动的战略部署和国家税务总局提出的“互联网+税务”计划，全国多个城市的大量涉税业务都已经从原来的国地税大厅分别缴税，逐渐发展成“进一家门、办两家事”，不少业务还正在借助互联网平台，实现足不出户的“一键办税”。
在国家税务总局北京市税务局副局长唐学军看来，对于纳税人和办税人而言，与互联网新技术的结合，让涉税业务正在一步步从过去的“困难模式”变为如今的“简单模式”。
以协调为牵引，地方机构改革在机构和职能设置上，实现了辩证发展、系统发展、整体发展，解决发展不平衡。
广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组的设立，与粤港澳大湾区这一国家重大战略紧密相关。过去一年，以港珠澳大桥正式开通、广深港高铁顺利开通运营为代表，粤港澳大湾区规划建设迈出了实质性步伐。
广东省社会科学院广东海上丝绸之路研究院执行院长邓江年表示，建设粤港澳大湾区是一项历史性战略工程，做好这篇引领未来的大文章，领导小组能否充分发挥“协调议事机构”的作用至关重要。该小组要组织和协调的，不仅是珠三角九个城市，还要建立完善与港澳的对接合作机制，谋划推动系列重大政策创新，为推进粤港澳大湾区建设提供有力保障。
以绿色为抓手，解决人与自然和谐问题，让经济发展更可持续。“打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，也就是统一了大气污染防治和气候变化应对。”广东省生态环境厅党组书记周德全说，新组建的广东省生态环境厅，把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来，实现了环境监管的“五个打通”。
“‘五个打通’为强化污染防治、加强生态环境保护工作创造了更好的条件，同时也提出了更高要求，今后环境监管领域更广、任务更重。”周德全说，按照中央决策部署，生态环境机构改革还要统筹推进省以下环保机构监测监察执法制度改革，这也是一项重要的改革任务，从某种角度看是全省环境监管的“一个纵向打通”。
以开放为导向，地方机构改革聚焦开放发展，努力提高对外开放的质量和发展的内外联动性。
随着硅谷孵化器、谷歌创业社区等多家国际机构即将落户海南复兴城互联网创新创业园，除了提供办公场所外，复兴城更是拿出园区内20间酒店客房进行改造，供将在海口长期工作的20位外国人居住。
“企业来了之后面临很多现实问题，比如办公、住宿、交通、子女教育等，我们尽最大努力为企业提供服务。”海南复兴城产业园投资管理有限公司副总经理马亮说。
随着自贸试验区建设拉开序幕，海南构建国际一流营商环境的步伐正不断加快。“建设自贸试验区的基本要求是营造一个良好的营商环境，终极目标也是建立一个与国际接轨的投资贸易规则框架和营商环境。”海南省委自由贸易试验区（自由贸易港）工作委员会办公室常务副主任孙大海说。
以共享为基石，让机构改革更有温度。改革的落脚点，是聚焦群众关心的难点痛点，多地在机构改革中出了“真招”和“硬招”，让人民群众有了实实在在的获得感、幸福感、安全感。
浙江省德清县下舍村陈家埭孙金囡，患有糖尿病十余年，一直在服用进口降血糖药，每月要300多元药费支出。得益于医疗保障办公室的“三医联动”机制，现在除了能免费用药外，每年还能享受4次免费测血糖服务。“现在的政策真的太贴心了。”孙金囡说。
此轮机构改革中，浙江省德清县积极推动医保、医疗、医药“三医联动”，整合原县发改委、县民政局、县人力社保局、原县卫生计生局等部门的医改职能，组建全国县域范围内首个实体化运作的医疗保障办公室，破解了长期以来三医联动乏力甚至联而不动问题，也使得既往“权责”模糊的尴尬局面得以清晰。
▲ 中集来福士海洋工程有限公司烟台基地深水码头停放的半潜式钻井平台 张丞摄/ 本刊
系统性改革的“新考题”
“在互联网技术和产业方面，广东具有得天独厚的先发优势及创新动能，但与一些沿海发达省市相比，这一优势并没有利用好，数字资源禀赋没有充分发挥。”广东省委改革办一位干部坦言。
在他看来，过去这方面管理体制相对落后，统筹力度不足，许多省直单位自建自营自管“多点开花”，形成“信息孤岛”和“数据烟囱”，很难实现“一窗式一门式”服务，必须进行系统性改革。
在改革中，广东新组建省政务服务数据管理局。该局主要负责人表示，改革赋予省政务服务数据管理局更多职能，包括推进政府职能转变和行政审批制度改革，有利于实现政府权力与政务服务融合统一，有效解决权责清单和政务服务“两张皮”的问题。
新一轮改革以来，各地既要破解多年来的“老大难”，又要迎接改革中的新问题。多位专家认为，在这场整体性、重构性的变革中，理顺中央与地方、政府与市场、部门职能之间的关系，有利于走好地方机构改革“新赶考路”。
“基层政府以政策执行为主，激发基层活力要从赋权增能做起。”中共中央党校（国家行政学院）教授任进说，此轮改革直指基层权限不足，权力和管理结构分散等“老大难”，要求理顺中央与地方的关系。在赋权基层的同时，也要增强基层政府的权力整合，从而增强基层的执行能力。
“放权过程中，既要解决配套问题，也要加强监督。”任进表示，改革中需解决有些权放得不配套、有些权放得不恰当、对基层承接能力不足考虑不周、放权不放编、“最后一公里”不够畅通等问题。同时，需加强对地方的监督，包括立法监督、政府监督和专项监督等。
改革开放40年的经验表明，机构设置要与经济社会发展同频共振。在发挥政府职能的同时，向市场和社会放权，有利于充分激发市场和社会的活力。
受访专家表示，通过“放管服”改革，地方各级政府需进一步简政放权，破除体制机构障碍，真正使市场在资源配置中起决定性作用。由于各地实际情况不同，推动地方机构改革要根据地方经济社会发展水平，实现政府与市场和社会主体的有机联动。
机构设置的变化，必然带来职能的转变。如何科学划分职责配置，如何实现新机构新人员的有效融合，机构改革如何真正促进职能转变等等，是摆在地方机构改革前的“新考题”。
职责转变，不是简单的“加减法”，而是整体的系统优化。多位专家认为，要打破部门之间长期固化的权力和利益格局，解决部门之间职能交叉重叠问题，必须着眼全局，而非某个部门，要注重职能体系的系统性。
“在经济发展过程中，目前我们还缺少两个清单，一是政府直接配置资源方式与规模清单，二是各级政府直接配置资源的政府职能清单。”宋世明说，如果有了这两个清单，有利于市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，做到机构改革与职能转变的和谐统一。LW
刊于《瞭望》2019年第9期
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