瞭望丨全球数字规则主导权博弈新动向
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◆ 数字经济总体呈三级梯队发展特征
美国以11.5万亿美元独占第一梯队，数字经济总量及各行业发展水平均遥遥领先；
中、日、德、英、法等紧随其后，重点发展数字经济关键领域；
其他数字经济规模低于5000亿美元的国家属于第三梯队
◆ 数字贸易规则成为当前全球贸易规则的核心内容，主要经济体加紧争夺数字规则制定的主导权
◆ 数字经济当前正经历一个从无序到有序、从各国单打独斗到开始结成利益共同体博弈的发展阶段
◆ 美欧日理念相合，正将各自的影响范围对接形成较大的“数字利益圈”
◆ 美国宣称“中国数字治理理念根本上异于西方”，在WTO相关改革谈判中坚持将中国排除在外，试图先建立一套“高标准”数字规则后，再迫使中国加入并服从
◆ 发展中国家已开始加强合作，保护本国数字经济的发展
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原题《数字规则主导权博弈新动向》
文丨王灏晨（作者单位：国家信息中心经济预测部）
全球数字经济蓬勃发展之际，数字规则制定主导权的博弈也日益紧迫而激烈。国家网信办5月上旬发布的《数字中国建设发展报告（2018年）》显示，2018年中国数字经济规模达到31.3万亿元，占GDP比重34.8%，数字经济正成为中国经济高质量发展的重要支撑。
全球数字经济发展亦如火如荼。根据中国信息通信研究院2018年底发布的《G20国家数字经济发展研究报告（2018）》，2017年G20国家数字经济总量达26.17万亿美元。
与此同时，数字经济发展并不平衡，总体呈三级梯队发展特征。
美国以11.5万亿美元独占第一梯队，数字经济总量及各行业发展水平均遥遥领先；中、日、德、英、法等紧随其后，重点发展数字经济关键领域；其他数字经济规模低于5000亿美元的国家属于第三梯队。
此外，各国数字经济占GDP比重均呈上升趋势：德、英、美占比最高，均超过59%；之后是日、韩、法、中。
数字经济规模庞大的国家及地区，还集于中美、欧、日等发达经济体。
数字经济本身体量巨大，同时将引发全球经济根本性变革，在此背景下，数字贸易规则成为当前全球贸易规则的核心内容，主要经济体加紧争夺数字规则制定的主导权。美、欧、日等发达经济体纷纷以自身所长推广各自的数字规则或理念，力图在即将到来的数字贸易浪潮中占领规则的制高点，在数字经济时代延续自身辉煌；发展中国家则希望联合起来，保护本国数字经济的发展。
6月底在日本大阪举行的G20峰会，将是发达国家以自身标准主导制定数字贸易规则的重要舞台。
▲ 5月27日，观众在2019中国国际大数据产业博览会“追梦 · 未来”数字艺术特展上体验艺术作品《数据笙林》（杨文斌摄/本刊）
美国：打造数字贸易规则的“美国模式”
数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化重要推动力的一系列经济活动。由此产生的大量数据，正成为驱动经济增长的独特、核心且极具价值的生产要素，发达国家制定数字规则多围绕数据展开。
因其重要性，大数据被美国政府认为是“未来的新石油”，价值甚至被认为超过石油。数据的获取、使用及保护，成为数字经济发展的考虑重点。
作为目前数字经济最发达的国家，美国拥有不少数字公司巨头，从国外回到美国的跨境数据流规模巨大，并从数字贸易中获益颇多。这使得美国在数字经济领域具备了超强实力，也使美国在数字规则的制定与推广上获得了单方优势。
也因此，美国非常重视数字规则的制定。2018年6月，美国联合经济委员会主席埃里克·保尔森曾表示，美国应维护公平竞争原则，保持全球数字市场的开放，从而使美国能在数字贸易中取胜。
在理念上，美国鼓吹“数字市场的开放意味着世界更美好”；在具体落实上，重点打造数字贸易规则的“美国模式”，并以美国与对方签署自由贸易协定的方式加以推广。
美韩签署的自由贸易协定中的有关规定可被视为“美国模式1.0”，协定首次明确了如何处理跨境信息流动和防止对跨国数据使用构成障碍，但未明确提及数据本地化要求。美国后来退出的TPP谈判中的数字贸易规则可被视为“美国模式2.0”，与数字贸易相关的规定出现在TPP的多个章节，包括促进数字贸易、信息自由流动及互联网开放等。去年签署的《美墨加协定》可被视为“美国模式3.0”，第19章“数字贸易”核心内容包括：不能对跨境数据收费；不能将数据本地化作为公司在当地开展业务的先决条件；政府要开放公共数据，但同时又被限制要求公司披露源代码和算法的做法；互联网平台对其处理的第三方内容负有限责任等。
这些规则对双方都有约束力，但因为同美国实力上存在差距，签署对象国为达成自贸协定，在数字规则这一对未来经济起决定性作用的领域不得不对美让步。
欧盟：以条例规制并严格约束落实
2018年5月，欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）正式生效。该条例严格规定，与欧盟有贸易往来、涉及欧盟成员国个人数据的企业在使用这些数据时，业务流程中必须有数据保护机制。获得欧盟委员会认可的具有与欧盟相同数据保护水平的国家和国际组织，可以与欧盟成员国开展跨境数据传输，未获认可的需要采取措施达到标准后，才可以成为欧盟数据传输的目的地。
GDPR既严格又复杂，对违反规定的公司要课以高额罚款，最高可达公司全球营业额的4%或2000万欧元（以较高者为准），实际上已成为欧盟提升自身在数字规则方面的引领地位、划设欧盟“数据贸易圈”的重要手段。
在GDPR的规定中，欧盟对个人数据的使用和跨境流动限制较多。目前已获欧委会认可的数据传输目的地，有不少是缺少跨国数字公司的发达国家，如加拿大、新西兰、瑞士和日本等。对美国则是区别对待，认可的目的地仅限于获得“隐私盾”项目认证的企业。
除了那些得到欧委会认可、已经签署GDPR的国家或公司，对未签署的国家或公司如何体现约束力呢？欧盟的办法是重罚，以儆效尤。今年1月21日，依据GDPR，欧盟以谷歌处理用户数据不透明等为由开出一份5000万欧元的罚单。欧盟对微软、脸书、苹果等的调查仍在继续，随后也将公开处罚决定。
5月21日，法国参议院投票通过了一项向全球互联网巨头征收数字税的法律草案。据此，全球数字业务营业收入不低于7.5亿欧元和在法营业收入超过2500万欧元的企业将被征收3%的数字税。此外，法国还一直推动在欧盟层面引入对大型跨国互联网企业征税。
日本：借势推广逐步引领
日本相比美国缺少绝对实力，又不像欧盟拥有市场筹码和政治地位，因此其推广数字规则主要采取借势推广、逐步引领的策略。
首先是借TPP的势，获得在CPTPP中数字规则方面的引领地位。美国退出TPP后，日本在剩余11国中经济优势明显，CPTPP签署较为顺利，保留了TPP中关于数字贸易的核心诉求。
其次是借欧盟“数据贸易圈”的势，占据数据保护的制高点。日欧经济伙伴关系协定（EPA）中，双方在电子商务领域都做出了相应承诺。日本在获得欧委会认可成为合格的数据传输目的地后，事实上加入了欧盟的“数据贸易圈”。由此，日本在与其他“圈外”国家谈判时，在数字贸易规则方面将取得优势，迫使对方在其他方面让步。
其三是借多边会议的势，推自身贸易规则理念。日本首相安倍晋三出席1月举行的达沃斯世界经济论坛时呼吁，有必要开展讨论，促进消费者与企业活动产生的大数据在国际上自由流通。作为今年G20峰会主办国，日本拟借势将“全球数据治理”列为主题，推广其构建“基于信任的数据自由流通体制”（DFFT）。通过这几次显著的借势，日本正跻身数字经济时代规则引领者行列。
发达国家有分歧有合作
美国、欧盟和日本等发达经济体在数字规则制定与执行方面显然走在了前面。总体看，美日之间基本立场无明显冲突，美欧在对个人数据的保护程度与方式的规定方面存在较大分歧。
欧盟坚持数据本地化、数据使用者不能将数据挪作他用、用户拥有对其保留在公司数据的删除权等，更强调保护个人信息及隐私。美国曾一度认为数据进入公司后，公司即拥有数据的使用权以及对经过处理后的数据的所有权，且不愿进行数据的本地化。不过，美国国会近来正积极讨论“消费者隐私法案”，以期加强保护数字经济中的用户隐私数据。美欧在该领域分歧有望弥合。
相比于美欧关于隐私保护的“小”分歧，美欧日的共识和共同利益诉求要“大”得多。三方均支持全球数字市场开放、降低或消除数据跨境流动收费、反对强制技术转让等。三方还试图将一些多边组织或会议打造成推广西方互联网治理观的平台，促进西方标准的数字规则被更多国家所接受、执行，从而为它们的跨国数字贸易创造更多价值。比如，除日本拟在G20大阪峰会上提出“全球数据治理”理念外，76个WTO成员在年初达沃斯世界经济论坛上宣布了启动数字贸易谈判的计划。
在这一过程中，美国宣称“中国数字治理理念根本上异于西方”，在WTO相关改革谈判中坚持将中国排除在外，试图先建立一套“高标准”数字规则后，再迫使中国加入并服从。欧盟以GDPR为基础推动“数据贸易圈”的建立，日本因其为CPTPP和EPA的核心成员，也以此推广其数字规则。美欧日理念相合，正将各自的影响范围对接形成较大的“数字利益圈”。这对包括中国在内参与国际数字经济治理的其他国家，构成压力。
发展中国家加强合作正当时
当前，发展中国家的数字经济增速大幅高于发达国家，2017年，多个发展中国家的数字经济规模呈现10%以上的增长，俄罗斯的增速高达24.95%，中国约20%，印度尼西亚接近15%。金砖国家数字产业化增速尤其抢眼，增长率均在8%以上。
究其原因，一方面是发展中国家基数低，另一方面也与发达国家传统经济发展较为成熟、数字经济转型成本较高有关。数字经济技术门槛相对低而对市场规模要求高的特征，令发展中国家拥有少见的优势，这些国家也有了更强烈的掌握发展主动权的意识。不少发展中国家对欧盟、日本推行的规则表示异议，认为这些规则将令本国数字公司面临激烈竞争，拉大发达国家与发展中国家间的数字鸿沟。由于发展中国家的数字公司较难进入发达国家市场，最终这些规则可能仅对发达国家有利。
因此，发展中国家已开始加强合作，保护本国数字经济的发展。2017年，在WTO关于数字贸易规则的讨论中，印度和世贸组织中的非洲组发起对新规则的抵制。这些国家强调了将当前诸如市场开放、数据自由流动等规则强加于未来数字经济发展可能带来的风险，如，对于“各国同意（暂时）不对数据传输征收关税”这一规则，印度和南非认为限制了它们征税的能力，因为当前很多产品是通过数字化进行销售的，数据传输实际上是商品的传递。为了能从数字经济发展中受益，一些发展中国家还在努力保障本国的政策执行空间，如在数据本地化设置、数据流管理、技术转让和数据传输关税等方面采取措施。
总体而言，数字经济当前正经历一个从无序到有序，从各国单打独斗到开始结成利益共同体博弈的发展阶段。发达国家因实力雄厚、掌握话语权，在数字规则主导权的争夺上占有先机，并希望据此继续站在世界经济发展的领先地位和制高点上。发展中国家面对蓬勃发展的数字经济，也希望争得一部分规则制定的主导权。在数字领域，“一流企业定标准”已变成“一流国家（地区）定标准”，掌握制定数字规则的主导权，意味着离“一流国家（地区）”更近了一步。这种吸引力，必将令未来的数字规则主导权博弈更加激烈，也提醒广大发展中国家，在这方面一刻不能松懈。LW
刊于《瞭望》2019年第22期
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