瞭望丨北京未来这样发展：14个分区规划的重点来了

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◆ 从增量扩张转向减量约束，从注重建设空间转向全域管控，从各自为政转向多规合一，分区规划勾勒北京未来20年发展路径

◆ 北京市已组织直接编制首都功能核心区（包括东城区、西城区）控制性详细规划、北京城市副中心控制性详细规划，其中北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）已经党中央、国务院批复实施

原题《分区规划勾勒北京未来》

文丨《瞭望》新闻周刊记者李嘉瑞

　　近日，北京市人民政府正式批复了14个分区规划，包括除东城区、西城区、通州区以外其他13个区的分区规划（国土空间规划）以及亦庄新城规划（国土空间规划）。此前的2017年9月13日，党中央、国务院已正式批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）。

　　如果说《总体规划》是北京城市发展的“大目标”，分区规划就是细化分解后的一个个“小目标”。“大目标”和“小目标”间是什么关系？分区规划有什么亮点？分区规划只有14个，为什么不包括东城、西城和通州？

分区规划讲了什么

　　北京市规划和自然资源委员会总体规划处处长杨浚告诉《瞭望》新闻周刊记者，分区规划是在区级层面，对《总体规划》确定的目标、指标、任务进行分解和落实。

　　记者采访了解到，北京市已组织直接编制首都功能核心区（包括东城区、西城区）控制性详细规划、北京城市副中心控制性详细规划，其中北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）已经党中央、国务院批复实施。

　　杨浚介绍，此次分区规划在强化战略引领和刚性管控的同时，立足于打底框量，侧重于定规模总量、定布局结构和定管控边界，统一设立了十大类57项分区规划指标，首次制定了两规合一用地标准，划定了覆盖全域的11类国土空间用途分区，整合了各重点功能区规划和36项专项规划的主要技术要求。

　　14个分区规划具有以下特点：

　　一是从增量扩张转向减量约束。通过划定城市开发边界和生态控制区，并进一步划定永久基本农田保护区、生态保护红线等，落实了《总体规划》确定的城市空间结构，对人的开发建设活动在空间范围上进行约束。

　　例如：将《总体规划》确定的北京市2300万常住人口上限、2760平方公里左右城乡建设用地规模等核心指标进行分解，确保实现人口规模管控和用地减量目标。

　　通过战略留白，包括预留机动指标、划定战略留白用地等方式，为城市未来可持续发展预留了空间，也促进了13个区和亦庄新城实现空间资源的集约高效利用。

　　二是从注重建设空间转向全域管控。14个分区规划统筹建设空间和山水林田湖草非建设空间，首次在分区规划层面划定了覆盖全域的11类国土空间用途分区。

　　其中，建设空间重点区分管控边界，划定了城镇建设用地、乡村建设用地、特交水建设用地，并创新增加了战略留白用地。

　　非建设空间围绕厘清权责边界，以部门现状管控范围为基础，通过深入研究各部门对山水林田湖草各类非建设用地的管理要求，努力协调不同类型用地管理空间矛盾和不同部门规划布局冲突，在分区规划一张基础底图上落实了永久基本农田保护区等重要用途分区，并创新增加了功能混合区和复合区，将目前部门间暂时难以协调的争议地类和管理边界矛盾问题放在时间维度逐步解决。

　　三是从各自为政转向多规合一。杨浚介绍，在实现了城乡规划和土地利用规划两规合一基础上，进一步衔接了三城一区、三条文化带、南中轴、首钢、丽泽、北京大兴国际机场临空经济区、冬奥会等重点功能区规划和疏整促、拆除违法建设等专项行动计划，同步落实了教育、医疗、养老、体育、生活性服务业、绿地系统等36项专项规划的主要技术要求。

　　从构建完整国土空间规划传导体系的角度出发，北京市在城市空间结构中确定了中心城区、多点地区、生态涵养区，创新性地增加了分区规划的传导层次。

中心城区

服务“四个中心”功能建设

　　中心城区重点突出服务“四个中心”功能建设和城市治理工作创新。其中，朝阳区的关键词为“文化、国际化、大尺度绿化”建设，结合土地综合整治，分级分类细化研究建设用地减量方式，积极探索内涵集约、高质量发展的新路径。

　　海淀区将建设“令人向往的科学智慧之城”，聚焦中关村科学城建设和“三山五园”地区的整治提升，开展城市双修，建立街镇责任规划师制度，创新城市治理手段。

　　丰台区以建设北京未来发展的“金角银边”为方向，突出南中轴对城市空间结构的统领作用，以增绿、减量、提质为重点任务，细化规划实施方案，探索建设空间和非建设空间全域统筹。

　　在石景山区，“国家级产业转型发展示范区”将成为关键词。通过创新治理方式，加强城市双修和生态修复，推动城市存量有机更新。

多点地区突出疏解的承接与承载

　　杨浚介绍，多点地区突出疏解功能的承接与产业承载，重点突出减量路径的创新与实践。

　　大兴区将建成“南部地区首都新国门”。大兴区结合农村土地制度改革试点工作，以集体建设用地减量提质为契机，推动国土空间全要素综合治理，以北京大兴国际机场和临空经济区建设为契机，推进区域协同发展。

　　顺义区将建设“国际空港新城”。依托北京市服务业扩大开放综合试点示范区建设，积极推动产业转型升级，细化研究集体产业用地腾退整理、村庄城镇化、城市开发边界外低效国有产业用地减量等不同实施模式。

　　昌平区的回龙观、天通苑地区被简称为“回天地区”。昌平区将突出以“回天地区”为代表的城乡综合治理，建立以区为主体，以镇街为基本单元，特定地区重点控制的规划实施统筹机制。

　　房山区突出历史文化资源保护与利用，提出“新城—新城周边地区平原乡镇—远离新城乡镇—浅山区乡镇—山区乡”的圈层划分差异化引导理念。

　　亦庄新城紧密结合“三城一区”科技创新中心的建设，突出对高精尖产业要素的梳理，推动构建产业与城市功能融合发展的新型城区。

生态涵养区重点突出生态治理

　　门头沟区将严控城市规模，守护生态屏障，积极发挥两条文化带交汇的优势，着力推动废弃矿山的生态修复和产业绿色转型，并从生态基础设施角度，构建综合生态安全评估体系。

　　平谷区以建设成为城市副中心后花园为目标。结合农业科技创新与特色休闲产业发展，推动产业整合与空间重构，突出生态保护和乡村振兴。

　　怀柔区将建成世界级原始创新承载区，突出生态保护和山区绿色发展，并结合科学城、国际会都的建设，从科学要素与科技人员需求角度进行研究，同时对小街区密路网的建设模式进行积极探索。

　　建设“宜居宜业宜游”的“山水新城”是密云区未来的发展方向。密云区突出大山林地、大水源地的生态景观格局，加强水源保护地及区域生态治理，推动构建“生态+”的发展方式，合理引导城乡建设与生态空间的有机融合发展。

　　延庆区紧抓冬奥、世园盛会的发展契机，构建以“健康乐活”“科技创意”“精致农艺”为核心的高精尖产业体系，提升城乡品质和发展质量。LW

刊于《瞭望》2019年第48期

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