瞭望两会丨十四五开局之年，这个重要战略如何起好步
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◆ “与过去以静态‘点’的思路谋划区域发展不同，未来将以动态‘链’的思维来推动工作。”
◆ 围绕人民群众的获得感、幸福感、安全感，丰富经济社会发展评价体系。如果一个地方GDP增长不快，但是居民都觉得生活宽裕、消费便利、环境优美，这种评价也应当视作对政府工作的认可
◆ 轿车行业的规模经济曲线决定了企业年产量200万辆以上才能良性发展，但中国很少有企业可以做到。原因是各地用行政力量保护当地的汽车生产企业，造成了市场分割
◆ 部分产业政策获取成本高、难度大，客观上导致了不公平。对重点发展的产业，建议减少通过补贴的方式支持产业发展，代之以减税降费等普惠性政策
◆ 此为《瞭望》两会特别报道文章之一
原题丨新格局开新局
文丨《瞭望》新闻周刊记者
采写记者丨陈灏 何欣荣 王晖余 姚湜 屈凌燕 邓华宁 毛海峰 吉宁
3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。
“十四五”时期是我国全面建成小康社会之后，乘势而上为实现第二个百年奋斗目标而奋斗的第一个五年，是我国抓住难得机遇，顶住各种挑战，拓展发展新空间的关键时期。准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步，具有重要意义。
瞄准“十四五”以及2035年远景目标，2021年是承上启下的关键一年。考虑了经济运行恢复情况，着眼于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展，政府工作报告对2021年的经济增速设定了6%以上的预期目标。
出席全国两会的代表委员在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示，作为“十四五”开局之年，保持经济运行在合理区间，为加快构建新发展格局起好步，具有十分重要的意义。
多位代表委员指出，构建新发展格局是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择，明确了我国经济现代化的路径选择。在今年以及“十四五”时期乃至更长时间，必须在坚持扩大内需战略、强化科技战略支撑、扩大高水平对外开放等方面出实招、下苦功、探路径，不断推动我国社会主义现代化建设取得新的重大进展。
▲ 3月5日，十三届全国人大四次会议举行首场“部长通道”采访活动。记者在分会场通过网络视频方式采访国家发展和改革委员会主任何立峰 曹灿摄/本刊
动态“链”思维推动工作
地方发展思路融入新发展格局
出席全国两会的代表委员认为，中国作为大国，经济增长依靠内需，符合经济发展规律。面对我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，要牢牢把握扩大内需这个战略基点。各地方、各行业、各市场主体结合自身优势，找定位、明路径，融入新发展格局，已经成为地方主导未来发展的思路。
一是抓好产业链供应链优化升级。
安徽将开展十大新兴产业高质量发展行动；广东将积极参与国家产业基础再造工程，探索实施“链长制”；上海将推动集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业规模倍增……
提升产业链供应链现代化水平，是构建“双循环”的关键抓手，也是各地积极融入新发展格局的重要突破口。
北京市海淀区是科技创新高地，但目前海淀区的产业结构中，现代服务业占比超过90%,而制造业占比不足10%。较低的制造业占比，不足以支撑科技创新成果的转化。
“与过去以静态‘点’的思路谋划区域发展不同，未来将以动态‘链’的思维来推动工作。”海淀区委书记于军认为，站在国内大循环的格局上来审视海淀区产业结构，下一步将聚焦跨区域布局，在更大范围内重构产业链、价值链。
海淀区作为全国科技创新核心区，积极承接国家战略科技项目，主动担起责任使命。在人工智能、操作系统、集成电路设计、区块链等10个领域强化底层技术创新布局。
“围绕产业基础高级化和产业链现代化，重点优化升级产业。”浙江省湖州市委书记马晓晖说，湖州将以数字化、绿色化、品质化、集群化为方向，积极培育先进制造业集群，改造提升传统优势产业，全力打造全国绿色智造名城。
山东省发改委主任周连华表示，山东经济基础厚实、产业体系完备，有能力也有责任为加快构建新发展格局贡献力量。当地将把增强产业链供应链自主可控能力作为重点突破方向之一，实施强链、补链、建链、保链“四大工程”。
二是衔接好国家重大区域发展战略。
区域发展战略是我国经济社会发展的最大亮色之一，区域经济发展对我国经济发展尤其是国内需求产生了巨大推动作用。
从西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展等区域发展战略，到推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展……一系列重大区域发展战略的深入实施，为我国构建新发展格局奠定了坚实的基础。今后，区域发展战略还将持续在构建新发展格局中发挥重要作用，因此，进一步将当地发展与国家重大区域发展战略相衔接，是各地积极融入新发展格局的重要举措。
“上海要做太阳而不是黑洞，在服务长三角、服务全国中赢得自身发展的机遇。”上海市委研究室副主任沈立新说。
江苏省提出将构建新发展格局与推动长三角一体化发展、长江经济带发展等重大国家战略衔接，把江苏放在全国大循环中谋划、部署，支撑国内循环、促进国际循环。苏州工业园区党工委书记吴庆文介绍，将抢抓国家重大战略叠加机遇，以“沪苏同城化”为契机，打造国内国际双循环重要节点和长三角一体化的重要示范。
三是以全局视野来定位自身发展。
畅通国内大循环，形成强大国内市场，是构建新发展格局必然要求。对地方而言，这就需要打破地方保护主义和利己主义，跳出小圈子，以全局视野来定位自身发展。
专家表示，各个地方只有坚持从全局谋划一域、以一域服务全局，彻底打通经济体系中存在的各种结构性梗阻，中国经济的循环才能真正畅通。
陕西省宝鸡市发改委副主任李金刚形象地比喻：“在双循环中怎么融入？就要找准位置。如同开会，以前是摆牌子坐位子，现在‘双循环’没有牌子了，得自己找。宝鸡就是要主动融入西安的发展。”
浙江省提出，秉持“立足全局发展浙江，跳出浙江发展浙江”的开放发展决策，深化与各国各地区的分工合作、互利共赢。
四是更加重视创新驱动。
坚持创新驱动，是全面塑造发展新优势的核心要义。因此，在各地方的政府工作报告中，“创新”二字是最引人关注的高频词汇。各个地方都不约而同地将加强科技策源能力，建设技术创新平台，支持成果转移转化等作为了2021年政府工作的重点。
作为市场主体的企业，对创新驱动的价值和意义感受最深。
国外新冠肺炎疫情持续蔓延，吊车、泵车供应链受到影响，从德国、日本进口的泵车底盘存货在2020年4、5月份就用光了。在这种情况下，中联重科副总裁孙昌军告诉记者，中联重科采取强制切换，将供应商更换为国内企业，使泵车零配件国产化率从70%左右变为100%，供应链生态正在逐步建立。
生产SPC无醛防水地板的江苏贝尔公司总裁张小玲介绍，公司过去以国际市场为主，出乎意料的是，2020年国内市场增长超过30%，而且过去比较贫困的西南省份农村市场增速最快。“我们正在广西和云南投资建厂，今后国内市场与国际市场同等重要。”
全国政协委员、正泰集团董事长南存辉说，国际市场近年来面临各种挑战，企业战略重点由外转内，首先要重视创新驱动，不断夯实自己的创新基础，增强研发能力。
宏观微观齐发力
开掘新赛道培育强主体
李克强总理在政府工作报告介绍“十四五”时期主要目标任务时指出，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%。这意味着在未来五年，将新增农村转移人口数千万人。城镇化率稳步提升将为形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局贡献新活力。
山东乖宝宠物食品集团2013年产品出口美国遇阻后，仅用几年时间便将国内市场销售额从5000万元增加到10亿元。集团副总裁寻兆勇说：“中国是世界上成长最快、新赛道最多的市场。”
加快构建新发展格局，从宏观政策导向到微观主体活力，我国具备诸多有利条件。
强大国内市场是构建新发展格局的基石。经过改革开放四十多年的发展，超大规模市场已成为我国经济发展比较优势，强大国内市场的发展特征加速显现。突出表现在消费市场持续扩张，“十三五”期间，我国消费规模不断扩大，消费结构持续升级，成为全球第二大消费市场。2020年尽管受到新冠肺炎疫情的冲击，我国最终消费支出占GDP的比重仍然达到54.3%，高于资本形成总额11.2个百分点，为近年来的最高水平。消费仍然是经济稳定运行的压舱石。
随着脱贫攻坚、乡村振兴、城乡统筹等相关政策的落实，农村市场蓬勃兴起，国内市场的维度更加丰富。
从投资来看，疫情影响下，2020年全社会固定资产投资达到527270亿元，同比增长2.7%。高技术和新兴产业投资依然呈现快速增长势头。
市场潜力空间巨大。以网络零售为例，随着电商平台企业的快速发展，网上零售额不断刷新纪录。根据国家统计局数据，2020年全国网上零售额达11.76万亿元，同比增长10.9%，实物商品网上零售额达9.76万亿元，同比增长14.8%，占社会消费品零售总额的比重接近四分之一，不但有力抗击了新冠肺炎疫情对消费的影响，而且网络零售在促消费、稳外贸、扩就业、保民生等方面作用不断增强，电商企业创新无接触配送、智能物流、直播电商等新方法、新模式，在保障生活物资和药品、医疗应急物资供应方面发挥了重要作用。
应该看到，虽然我国最终消费支出对经济增长的平均贡献率，2013～2019年达到60%左右，但如果和发达经济体70%、80%的水平相比，仍然具有较大的提升空间。
一些领域的成本优势仍然显著。2020年中国工业增加值达到了31.3万亿元人民币，已连续11年成为全球最大制造业国家。未来中国仍将在较长时期内稳居全球制造业龙头位置。中国西电集团公司党委书记、董事长白忠泉介绍，在电力行业，欧美市场上已有西门子、东芝、三菱等国际知名企业。虽然初期我们的技术是从这些企业引进的，但随着国家发展，国内产业已达到国际水平，与它们并跑。2020年2月，中国西电在荷兰中标了一个项目，主要就是因为价格优势，“我们成本低很多，他们比我们高50%以上”。
新格局对企业而言既有机遇也有挑战。加快构建起“双循环”新发展格局，这将为企业带来更大的政策红利、更广阔的发展空间；另一方面，在短期内大量出口转内销的企业将面临更大的市场压力，过去主要依靠国内市场发展的企业也会面临更大的竞争挑战。部分专家以及基层干部表示，主要体现在三方面。
关键“卡脖子”领域人才短缺。打通创新链瓶颈、实现创新驱动，是构建新发展格局重要一环，人才是关键。据工信部统计，2019年我国软件和信息技术服务业从业人数达673万人，同比增长4.7%，但整体仍存在较大缺口，且结构性矛盾突出。其中，关键基础软件和大型工业软件这两个领域的人才短缺尤其严重。我国每年大量理工科毕业生和研发人员被企业招去做市场应用产品开发，而做基础研发的机构却难以吸引到优秀的人才。
转型升级面临一定风险。陕煤集团董事长杨照乾坦言，陕煤集团涉足的板块都属于重资产、高耗能、高污染的基础性工业，差异化竞争并不容易，只能通过管理提升不断降本增效，但很难获得高利润。加之行业周期属性明显，一旦行业不景气，转型发展的投入就面临风险。
微观环境有待改善。部分出口企业反映，2020年开始转向国内市场，但发现国内市场流通成本高于国际市场。比如，有的电商平台，要收取交易额25%的费用，比传统渠道的费用都高，利润都给了网红，“制造企业没赚到什么钱”。
有科技企业的负责人表示，科技创新的规律是一个项目需要5～10年研发周期，如果地方政府仍然要求企业快出成绩、多出产值，那在招商引资中就难以有科创企业落户，“构建新发展格局，地方要切实转变发展理念，并落实到地方考核中。”
出席全国两会的代表委员指出，只要我们扭住扩大内需这个战略基点，全面促进消费，拓展投资空间，同时坚持供给侧结构性改革这个战略方向，不断提升供给体系对国内需求的适配性，就一定能够形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，形成新形势下国民经济良性循环。
健全标准强化配套
建设高质量统一大市场
当前我国正着力优化市场环境，建设高质量国内统一大市场，从实际情况看，仍面临进一步健全标准体系、强化配套改革跟进的市场需求。
进一步优化市场环境。南京大学教授刘志彪等专家指出，从他们的调研情况看，内贸市场仍不够完善，突出表现为交易费用较高，“虽然一些企业与发达国家企业做贸易取得的利润率相对比国内低，但跟其做生意资金一年可能周转4次，国内1年可能只周转1次，最终外贸的实际利润更高。”
山东省一名地级市市长告诉记者，一些地方仍存在地方保护主义现象，通过层层措施阻止外省及区域产品进入本地市场，以保护本地工业。这种地方割据的局面，是国内建设统一大市场，促进商品、资本、技术自由流通和形成国内大循环的最大障碍。
有专家以轿车行业举例说，轿车行业的规模经济曲线决定了企业年产量200万辆以上才能良性发展，但中国很少有企业可以做到。原因就是各地用行政力量保护当地的汽车生产企业，造成了分割。因此，应最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，更好发挥政府的作用主要应体现在，维护公平竞争的市场秩序和环境，完善宏观经济治理。
通过标准“破壁”，推动内外贸一体化。
近年来，一些企业正在将发展重心逐渐“内移”，适应和满足日益升级的内需市场。“国内市场升级趋势明显，我们在国内的利润率和利润总额已经超过出口市场。”轻骑摩托车有限责任公司副总经理曹心诚说，轻骑合资品牌的中高端产品以往基本都是出口。如今，随着国内消费水平不断提升，骑摩托车正逐渐从交通出行变成休闲消费，国内骑行俱乐部不断涌现，几万元到几十万元的摩托车日益畅销。
但一些企业负责人反映，内外贸企业“反向拓展”并非易事，打通壁垒仍待强化规则引导，对内健全标准体系建设，对外强化标准对接和输出，推动国内国际市场顺畅对接。
一是国内现有标准需“向优看齐”。例如，我国新车碰撞测试标准与欧盟标准相比，不仅测试项目少，而且部分指标设定低，标准上的“落差”一定程度上导致“国内买不到好产品”，制约内需扩大和消费升级。
二是部分标准空白亟待填补。标准缺失或过时，导致市场混乱、内需潜力难以释放。如我国宠物主粮按照饲料管理，宠物零食、宠物罐头的标准体系尚未出台，这与迅速扩大的市场相比，存在明显不适应。
三是促进标准上下衔接。我国铁路集装箱与标准集装箱上下游容积标准不统一，导致多式联运“中梗阻”明显。有企业负责人反映，标准不衔接的情况在大数据存储与应用等领域也存在，亟待统一上下游标准。
“在我们有技术优势的产业领域，我们可以创造标准、创造方案，提高在国际市场上的主动性。”南存辉说，在我国优势明显的低碳绿色发展等领域，应当积极参与国际对话，通过创造标准、创造方案，掌握更多国际话语权。
强化全国“一盘棋”
推动政府职能转变
专家和业界人士认为，构建新发展格局，需要从政府职能、评价体系、引导政策等方面进行改革，凝聚服务新格局的强大合力。
首先，推动政府职能按照新格局要求进行改革，形成服务新发展格局的体制机制。
中国财政科学研究院院长刘尚希等人认为，过去我国以外循环为主体，政府部门职能侧重于服务生产。国内产能在外需带动下越来越大，外需一波动国内经济就波动。走出这种被动局面，不仅需要我们调整外贸依存度，更需要从理念和政府职能层面进行转变。
刘尚希说，当前我国以内循环为主的市场监管与服务机制尚不完善。落实新发展理念，需要政府部门职能发生革命性的变化，推动审批、税务、市场监管、进出口管理等政府职能由服务国际循环向服务国内循环、由服务生产向服务消费转型。
其次，围绕人民群众的获得感、幸福感、安全感，丰富经济社会发展评价体系。如果一个地方GDP增长不快，但是居民都觉得生活宽裕、消费便利、环境优美，这种评价也应当视作对政府工作的认可。
专家建议把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评价地方发展成就的重要标准，结合创新、协调、绿色、开放、共享发展要求，建立起更加综合、更加丰富完善的评价体系。
第三，对政策规章进行梳理，构建与新发展格局相适应的政策体系。受访人士认为，在出口导向下，部分现行政策造成国内资源配置的扭曲，以及产业政策上的冷热不均，亟待重新梳理。
分门别类重新厘定产业发展战略，以政策引导推动发展导向转变。牺牲环境、土地资源、人工成本的发展政策，应及时出清；对高污染、高耗能的产业，积极推动其转型升级；对资源、农产品、轻工业产品，可在进口上予以适度鼓励。
商务部研究院对外贸易研究所副所长竺彩华说，以出口退税为例，大量加工企业依靠出口退税勉强维持。虽然提供了就业，但是从经济社会效益和资源配置的角度，将财政资金用于出口退税导致市场和效率的扭曲，不利于内外循环的高水平动态平衡。扭转出口导向、瞄准国内循环，需要对当前的政策体系进行调整。可以考虑逐步退坡相关政策，倒逼相关行业以转型升级提升附加值。
强化产业政策的普惠性，确保公平公正。“一些支持政策大企业不在乎，小企业拿不到。”一家生活服务类电商企业的负责人认为，部分产业政策获取成本高、难度大，客观上导致了不公平。对重点发展的产业，建议减少通过补贴的方式支持产业发展，代之以减税降费等普惠性政策。
第四，强化全国“一盘棋”发展，着力解决发展不均衡问题。中国宏观经济研究院院长王昌林认为，针对当前城乡发展不均衡的问题，可探索“用不平衡的办法解决不平衡的问题”。如，在全国选择部分适宜发展产业的重点县城，给予税收、公共服务等优惠政策支持，帮助一些产业转移过去，既有利于国内大循环和去库存，也有利于解决农民工就近就业问题。LW
刊于《瞭望》2021年第10期
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