瞭望丨极端天气考验城市韧性
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◆ 与以往相比，大型城市的建设复杂度明显提高，面对极端天气等非传统风险提出的新挑战，防灾减灾要实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变
◆ 建设韧性城市，是应对极端天气风险的必选项
◆ 让城市从“抗灾”走向以“耐灾”为核心，全面提升城市的弹性和安全性，保障可持续发展
文丨《瞭望》新闻周刊记者 程姝 李松
7月，我国七大江河流域全面进入主汛期，自然灾害风险严峻复杂。特别是17日以来，河南普降暴雨、大暴雨，局部特大暴雨，郑州市多个国家级气象观测站日降雨量突破有气象记录以来历史极值。极端天气造成的城市内涝造成重大人员伤亡和财产损失，牵动着亿万国人的心。
中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。统计数据显示，2020年，我国各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，10万间房屋倒塌，19957.7千公顷农作物受灾，直接经济损失3701.5亿元。面对极端天气造成的灾情，我们必须警醒，防灾减灾的弦时刻不能松。
接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家提出，随着经济的飞速发展，与以往相比，大型城市的建设复杂度明显提高，面对极端天气等非传统风险提出的新挑战，防灾减灾要实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变。
▲ 7月22日，郑州市中牟县阜外华中心血管病医院门诊部，救援人员在积水的大厅内驾驶舟艇转移病患 姚竣译摄/本刊
防灾减灾 始于暴风骤雨之前
“防灾减灾，预案很重要，要提高应急预案质量和有效性。”我国著名应急管理专家刘铁民将关注点直指应急预案，“过去认为，应急预案主要针对事后抢险，但其实它的主要功能之一是在事前，针对现实风险做好准备，与事后响应一气呵成。”
可以说，事前准备决定了应急救援的成败。回答好防灾减灾的答卷，须始于暴风骤雨之前。
“宁可备而不用，不可用时无备”。受访专家认为，城市高质量发展需要建立防灾减灾的底线思维。应急预案、注重灾前预防，正是底线思维的体现。这不仅需要各地区各部门要瞄准风险点，在防灾救灾上下绣花功夫，根据地理环境、时空条件、区位特征、气象约束等因素，在灾害监测预报、应急救助演练等方面做足准备；也需要立足实际、主动创新，发挥技术作用、加强信息共享、协调部门联动，确保精确排查、精准响应、系统行动。
今年入汛前，北京按照“标准内”“超标准”两级要求，修编完善了五类防御和调度预案方案，落实重点桥区、易积滞水点“一桥一预案”“一点一预案”；分级落实水库、河道、堤防、山洪沟道、城市积水点等防御重点部位责任制、责任人。
“不仅仅是某一个部门发布预警，而是要多部门联动响应。”北京城市系统工程研究中心主任、研究员朱伟说，比如暴雨会产生什么样的危害，预警用什么方式发；预警之后采取什么措施发布，单位是否实行弹性工作制，公交、地铁是否停运，学校、培训机构停课等，都要一体化考虑。
韧性城市 抵御“非常态冲击”
随着城市化快速推进，人口、资金和基础设施等资源进一步向大型城市和城市群集中。一旦发生灾害，造成后果的严重程度也显著增加。与此同时，大型城市日益复杂的立体交通网络、人流密集的地下轨道交通系统、各类深埋管线网络、多层地下车库和人防设施等，都给防灾减灾提出了新要求。
在受访专家看来，建设韧性城市，是应对极端天气安全风险的必选项。
近年来，城市韧性已成为城市可持续发展的关键点之一。我国“十四五”规划中，也有建设“韧性城市”的表述。
“要努力建设能有效应对各类事故灾难的韧性城市。灾害发生时，城市有能力承受冲击，快速应对、恢复，保持城市功能正常运行，并通过不断提高适应性，更好地应对未来的灾害风险。”刘铁民说。
“韧性指标”是衡量韧性城市建设水平的一大参考。指标包括城市空间布局是否合理、组织动员是否顺畅、治理方式是否有效等，其焦点更侧重事先预防，让城市拥有充分准备去抵御“非常态冲击”。
朱伟说，在建筑安全的刚性要求、抗震等级等符合标准这些基本要求之上，还要考虑超过标准水平之后的抗灾应对能力。再如交通系统，不能说一条道路断了，整个交通就瘫痪了，得有替代预案。设施可以在超预计灾害面前中断，但正常运行的基本功能要尽可能保持。包括供水、排水、电力、燃气及石油管线等生活、能源供给系统，都是大型城市风险防范的致命性弱点。
同时，韧性城市的建设还应在制度韧性、应急战略思维、社会韧性建设方面同时发力。让城市从“抗灾”走向以“耐灾”为核心，全面提升城市的弹性和安全性，保障可持续发展。
系统思维 跑好减灾接力赛
防灾减灾是一场团体赛、接力赛，每一个参与者都至关重要。全社会统筹协调防灾减灾的能力，才是防范系统风险的关键。
“新时代的应急管理应树立系统思维，不仅要有事前事中事后管理的有机衔接，还要使应急管理从分散管理走向综合治理。”刘铁民指出，组建应急管理部，有效整合优化了各种应急力量和资源。面对日益频发的极端天气，还应进一步树立系统思维，克服“肠梗阻”，不断加强风险应对和处置能力，对各种危机进行科学化、一体化、实时化、自动化、全程化管理。
此外，在灾害面前，每个公民既是受灾者，也是负有责任的应对者。做好“人”的工作，是韧性城市建设的核心所在。全体公众对大型城市的脆弱性以及建设韧性城市的政策达成高度共识，并具有丰富的安全风险防范知识、较强的自救互救能力和高尚的道德操守，是城市成功应对重特大灾难事故、实现高韧性发展的必要条件。
防灾减灾，关键是落在日常、落在细节。只有将应急处置培训常态化，才能确保各个基层组织在意外情况下及时预警、及时应对、及时处置。受访专家建议，应加强全民化、多层次、渗透式的公众应急文化建设，针对不同群体“因材施教”，强化自然灾害防御科普教育，加强针对巨灾的全环节演练。
一些基层实践经验可供借鉴。比如深圳市气象局、应急管理局编制了《深圳市气象灾害公众防御指引（试行）》，提供14种灾害的具体防御指引。比如明确了台风红色预警信号中，户外人员应当如何避险，室内人员应采取什么行动避免台风侵袭，处于海边、危房、简易工棚等可能发生危险区域的人员应如何确保自身安全，更好地提升公众防灾减灾意识和能力。
面对日益频发的极端天气“黑天鹅”，社会各界都应增强底线思维、系统思维，做到“救在当前，预在平时，防在长远”。LW
刊于《瞭望》2021年第30期
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