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瞭望丨分类引导县城发展方向，怎么做？
位于天津市蓟州区下营镇的旅游村——郭家沟村 张静宇摄
◆ 截至目前，我国县和县级市数量分别为1472个和394个，二者共计1866个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍
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“郡县治，天下安”。沂水是我国众多县城中的一个，是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。
2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。
不久前，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）提出，“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。”包括加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。为未来一段时间各地县城找到适合自身发展的路径提供了遵循。
“推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。”国家发展改革委有关负责人说。
完善载体承接大城市功能疏解
从京津冀协同发展的经验看，在大城市周边布局一批有实力、基础好的节点，通过城市轨道与大城市保持交通连接，通勤时间控制在１小时以内，有利于大城市功能的有序疏解，并就近满足农民进城的发展需要。从这个角度而言，做强县城很重要。
一方面，县城承接大城市功能疏解，在城镇体系中的支撑作用日趋明显。近年，农民工回流趋势明显。国家统计局数据显示，2019年40周岁以下农民工回流比例为22%，40周岁至45周岁比例为67%。这推动部分县城人口较快增长，县城在我国城镇化格局中的地位愈加突出。
在此背景下，《意见》明确支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。这对县城来说，是一次新的发展机遇。
中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，大城市和特大城市在疏解人口的同时，把配套产业与优质的公共服务向外辐射延伸，同时完善县城基础设施、商业服务体系，这既有助于避免少数县城过度收缩，又能解决大城市、特大城市过度拥挤的问题。
天津市蓟州区，外界更习惯称其为蓟县。地处盘山脚下的蓟州风光秀美、空气清新，被称为天津的“城市后花园”。过去，人口流动趋势是蓟州下辖乡镇居民选择到天津市区发展。如今，越来越多天津市内居民和落户的“新天津人”青睐蓟州，一个重要原因就是市中心产业向这里延伸。
蓟州区区长张建宇介绍，蓟州这几年紧盯重点产业领域，承接非首都功能疏解。打造立体化交通网络，协调推进北京轨道交通平谷线东延、津承城际等重点工程规划建设。而且，蓟州区还在建设京津城市服务保障基地，推动农产品进京工程，让更多北京市民吃上蓟州优质农产品。凭借这些优势，这座昔日的县城发展得风生水起。
易居研究院智库中心研究总监严跃进说，大城市周边县城未来将更好地导入人口、产业、公共服务资源等，一批在推进产城融合上先行一步的县城会获得较大发展空间。
另一方面，县城是构建新发展格局、形成强大国内市场的关键节点。作为国内知名度最高的县级市之一，浙江省义乌市因小商品贸易而闻名。如今的义乌国际商贸城经营面积550万平方米，经营26个大类180万个单品。五花八门的“中国制造”从这里源源不断地发往全球200多个国家和地区。
经济繁荣背后，义乌的社会治理同样可圈可点。2021年春节受疫情影响，不少城市倡议“就地过年”，义乌以务实作风发出十七条留人举措，涉及房租减免、营业补助、就医减免、就业招聘等，条条举措温暖人心。这座县级市的公共服务水平，令人刮目相看。
以往，县城被看作介于乡村与大城市之间的跳板。在城镇化过程中，农民先进城，在县城站稳脚跟，最终要到大城市安家置业。这一决定的原因在于，过去县城无论就业机会还是教育医疗水平，都与大城市有较大差距。
随着近年县城建设不断完善，很多县城与大城市的差距在迅速缩小。类似义乌，还走出一条与众不同的发展路径。
中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员欧阳慧介绍，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。
“县城已经在我国构建新发展格局、形成强大内需市场中发挥至关重要的作用。现阶段县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。”欧阳慧说，“推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，开辟新的巨大投资消费空间，形成乘数效应和良性循环。”
县城建设是扩大内需的重要引擎，将促进形成强大的国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择。
就近城镇化县城潜力大
县城已成为为7亿左右县域城乡居民提供高品质公共服务、保障民生福祉的重要空间。“县城既是县域经济文化中心，也是县域公共服务中心和人口集聚中心。”欧阳慧说，一方面，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍；另一方面，农民到县城就医、农民子女到县城就学的趋势也愈加明显。我国现有的5亿左右农村人口大部分居住在县域内的乡村地区，还有大约2.5亿人居住在县城或县级市城区。推进县城建设，强弱项补短板，有利于为7亿多县域城乡居民提供高品质生活空间，满足人民日益增长的美好生活需要，有效提升人民群众获得感、幸福感、安全感。
2014年政府工作报告围绕新型城镇化提出了“三个1亿人”的目标，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚说，在解决新型城镇化“三个1亿人”过程中，一部分农村人口实现就近城镇化十分关键，即基本不出县或综合质量比较好的中心城镇，处于一、二、三产业交织、半工半农的工作状态。应当鼓励他们在当地以农为主，实现就业安排。同时推行基本公共服务均等化，逐渐提升社会保障能力和水平，使更多人在县城就能安居乐业。
《瞭望》新闻周刊记者近日走进水草丰美的鱼米之乡——安徽省六安市霍邱县。田间地头，刚刚喜获夏粮丰收的人们，有的正驾驶运输车将小麦销往面粉企业，有的忙着水稻插秧播种；产业园区，一间间绿色食品加工厂房正在建设中，小龙虾加工厂内热火朝天，朗德鹅产业链正在形成……
霍邱县农业农村局办公室副主任金灿介绍，霍邱是农业大县，为了推动农业大县向农业强县跨越，不仅要发展农村第一产业，同时要发展二、三产业，延长农业产业链条，立足做优一产、做强二产、做活三产，突出特色化、规模化、链条化、品牌化、智慧化，加快推进农业现代化。
同时，该县近年来还注重“共建共享”。据霍邱县卫健委总会计师朱文俊介绍，该县积极推进卫生健康领域重点项目，建成后将提供优质高效便捷的医疗健康服务，改善人民群众的就医环境。
在霍邱，农民从现代农业及其延伸产业获得收入，随着县域基础设施不断完善，不需要往省会城市或周边核心大城市跑，在县城就能过上相对优质的生活。
县城已成为促进我国城乡融合、带动乡村振兴的关键支撑。“县城，一头连接城市，一头服务乡村，是推动城乡融合发展和实现乡村振兴的重要节点，是构建新型工农城乡关系的关键支撑。”欧阳慧认为，需要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，一体设计、一并推进。
2021年中央一号文件指出，把县城作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化。
《意见》就培育发展县城特色优势产业作出部署。国家发展改革委规划司有关负责人解释说，产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。
作为国家发展改革委县城建设直接联系点，江苏省溧阳市推动主导产业转型升级，建设了中科院物理所长三角研究中心、天目湖先进储能技术研究院等多个研发平台，引进院士建立工作站，形成了覆盖隔膜、电解液、电池芯等环节的动力电池完整制造链。
除此之外，当地还注重优化公共服务设施布局，促进义务教育学校扩容增位。新建9所小学，为适龄学生特别是农业转移人口随迁子女提供优质义务教育。合建江苏省人民医院溧阳分院、江苏省中医院溧阳分院，推进县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医共体。一系列扎实举措为农民进城铺平了道路。
“把县城等重要载体打造好，城乡融合的目标也就能实现。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员蔡翼飞说，县城在吸引农村人口就近城镇化，提升产业竞争力等方面还有很大潜力可挖。
重在留住人
首先，培育优势产业。总体上，县城缺乏高质量的就业机会，以及能与城市相媲美的医疗、教育条件。
为增强县城对人才的吸引力，《意见》提出，全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。
《意见》把产业发展摆在以县城为重要载体的城镇化的突出位置，强调要增强县城产业支撑能力，明确要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级；突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业等等。同时，针对不少县城产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全问题，强调大力提升产业平台功能，引导县域产业集中集聚发展。
县城城镇化要以优良的营商环境吸引发展要素聚集。中国宏观经济研究院研究员肖金成建议，基层政府宜转变观念，从传统管理者转变为服务者，更好地为企业服务，为广大城镇居民和农村居民服务。
其次，提升县城品质。当前，我国多数县城在产业配套设施、市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施等方面存在或多或少的短板。
《意见》针对这一突出矛盾，要求因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。
放眼“十四五”乃至未来一段时期，宜抓紧补上县城短板弱项，使县城既能吸引留住人才，也能适应农民日益增加的到县城就业安家需求。
第三，“人地钱”协同改革。“县城处于城镇体系的底部，统筹资源能力有限，强化人才、资金、土地等政策的支持力度对推进以县城为重要载体的城镇化建设至关重要。”欧阳慧说。
为此，《意见》围绕“人来了怎么办？钱从哪来？地怎么用？”等问题，推动“人地钱”协同改革，完善政策措施，增强县城持续发展能力。在农业转移人口市民化机制方面，提出了全面落实取消县城落户限制政策、保障进城落户农民的“三权”、健全省以下的“人钱挂钩”“人地挂钩”等政策。
在投融资机制方面，《意见》提出对符合条件的公益性项目通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点等含金量高的政策举措。在保障县城正常用地需求方面，提出了合理安排新增建设用地计划指标、规范建设用地二级市场、稳妥开发低丘缓坡地、稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市等措施。
刊于《瞭望》2022年第30期
原题丨分类引导县城发展方向
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