盘点│2013年村镇规划
一、 2013年关于村镇规划发展的重要事件与地方实践
（一） 村镇规划引起了政府和学术界的广泛关注
1、中央对三农问题的持续关注，探索农村综合改革
2013年，中央对三农问题持续关注，并提出了一系列重要的农村综合改革意见。
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”、“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。十八届三中全会提出的一系列重大理论和政策突破，尤其是关于农村宅基地制度、农业补贴制度、户籍制度、集体建设用地使用权制度的改革，将为接下来的“三农”发展带来重大的变化。
2013年12月，中央城镇化工作会议在北京举行，此次会议明确了今后推进城镇化所需要完成的6项主要任务。同时，会议还讨论了《国家新型城镇化规划》。会议中多次提及了农村和小城镇的规划建设与发展问题，如提出：“在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”、“要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”、“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”……中央城镇化工作会议的精神说明了中央对小城镇、农村规划建设与发展问题的重视和思路的逐渐转变。
2、香山科学会议第478次学术讨论会在京举行
2013年11月在北京香山饭店召开了以“我国村镇规划建设和管理的问题与趋势”为主题的香山科学会议第478次学术讨论会。会议由中国工程院邹德慈院士、中国城市规划设计研究院李晓江院长、国务院发展研究中心谢扬研究员、中国城市规划设计研究院王凯副院长担任执行主席。来自国内多部门、多学科、跨领域的40多位相关专家学者应邀参加了会议，与会专家围绕我国村镇发展的形势与问题、村镇发展模式与新型城镇化战略和村镇建设的科学规划与管理等三个中心议题进行了广泛交流和深入讨论，为新时期的村镇发展建言献策。
3、2013年城市规划年会在青岛召开
由中国城市规划学会主办的“2013中国城市规划年会”于11月在青岛召开。作为年会的重要成果之一，《青岛宣言》对村镇发展和规划给予了重视，宣言指出：“认识乡村价值，协调城乡发展。我们强调，城市时代不能忽略乡村的发展。必须要付出更大的热情和更多的精力，深入到乡村基层，扎根乡村沃土，研究乡村的历史与文化特征，了解当地居民的精神和物质需求，在管理和服务上更加贴近乡村居民，制定适应当地生产生活特点的乡村规划，实现城乡统筹发展”。
4、住房和城乡建设部积极推进村镇规划建设工作
（1）开展全国村庄规划试点工作
住房和城乡建设部2013年开展了村庄规划试点工作。试点的主要目标是要探索符合农村实际的村庄规划理念、方法，形成一批有示范意义的优秀村庄规划范例，增强村庄规划的实用性。在各地推荐申报的基础上，确定34个行政村列为全国村庄规划试点，已经完成中期成果评审。
（2）推进美丽宜居村镇建设
2013年3月，住房和城乡建设部制订并公布了《美丽宜居小镇示范指导性要求》、《美丽宜居村庄示范指导性要求》，正式启动第一批美丽宜居小镇、美丽宜居村庄的示范工作。经各地推荐上报、专家评选，公布了首批20个美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范名单。
（3）进一步推进中国传统村落保护工作
2013年9月，住房和城乡建设部、文化部、财政部在2012年第一批中国传统村落的基础上，又公布了第二批中国传统村落，共计915个。三部委随后开展了传统村落保护与发展政策措施、保护与发展规划编制技术要求的制订、保护与发展技能的全国性培训等工作。
（二） 各级政府积极进行村镇规划与发展的新探索
1、安徽省农村综合改革示范试点
2013年11月14日，安徽省政府下发了《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作。《意见》指出，“允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等”。另外，除了农村建设用地之外，农业用地市场也将通过合作社、规模经营的方式激活。在《意见》出台前，安徽省宿州市埇桥区已经建立了土地流转信托，将农村土地使用权作为信托财产，委托给信托公司进行经营管理，从而定期获得信托收益。
2、江苏省美好城乡建设行动全面推进
2011年江苏省委省政府明确提出“十二五”期间全省将实施“美好城乡建设行动”，计划用3—5年的时间完成全省近20万个自然村的环境改善任务。
2013年江苏省的“美好城乡建设行动”取得了阶段性的成果，2013年1月省住建厅召开《2012江苏乡村人居环境调查》课题报告专家评审会，对此次专项研究中13个针对省辖市的乡村调查报告课题成果进行评审。截至2013年底，江苏省省已有6.4万个村庄完成环境整治任务，约占自然村总数的1/3，同时相继发行《乡村规划建设》刊物、成立乡村规划建设研究会、开通乡村规划建设网站（图1）。
图1 江苏省乡村环境美化前后对比
3、深圳市探索农村集体工业用地入市
2013年1月，深圳市政府优化资源配置促进产业升级“1+6”文件新闻发布会召开，深圳市首次明确，将原农村集体经济组织继受单位可用的产业发展用地，纳入全市统一的土地市场，以有效拓展该市产业用地来源。《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》中指出：“原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的工业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出（转）让土地使用权”。
2013年年底，深圳宝安区福永街道凤凰社区有望正式挂牌出让，成为深圳原农村集体工业用地入市流通的首个试点。
4、广西田东县全面农村金融改革
2008年，田东开始开展农村金融综合改革试点。2011年，田东获批为国家农村改革试验区，试验主题为深化农村金融体制改革。2013年，田东县出台《田东县2013年农村改革试验区工作实施方案》，全面推进农村金融改革，在重点领域和关键环节迈出新步伐。
在所有行政村设立“三农”金融服务室，农民足不出村就可以办理金融业务。全县积极推进“村、合作社、企业”三级农村信用体系建设，探索多种农村金融扶贫模式，推动多种产业化经营的信贷模式。同时，田东县还深度试水农村产权确权与交易改革，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
二、 2013年村镇规划的新探索
（一） 通过发展乡村旅游重新赋予村庄发展活力[①]
1、规划背景
党的十八大明确提出“美丽中国”的发展理念。南京市结合自身实际，对“五朵金花”模式进行反思与总结，在发展中力求完善与创新，以实现旅游类型丰富、旅游深度拓展、文化内涵融合、乡野本色彰显的规划效果。
大塘金村位于谷里街道中部，紧邻谷里新市镇，周边旅游资源丰富，区位条件优越。村庄为水库环绕,民宅掩映于山林之中。区内视线开阔，植被丰富，环境秀丽。
2、创新与特色
（1）坚持区域协同——借势而为
规划着眼于谷里整体乡村旅游格局，使村庄积极融入谷里街道整体旅游体系，并形成差异化的发展态势。规划借用园内已有大片薰衣草田的基础，进一步延续和强化薰衣草主题的项目和产业链，以此借势扩大影响，提升区域知名度。
（2）坚持文化引领——专注而为
规划对大塘金村文化内涵进行了深入挖掘，提取出村名、清兴献花、制茶工艺及祖传医药等历史文化元素，与村庄固有的山、水、茶、园等自然山水资源充分融合，进一步提炼出养生文化与养生体验的乡村旅游主题。
（3）坚持自然本底——谦逊而为
规划以“尊重自然，回归田园”为设计理念,注重对村庄原有特色自然资源的保留，并通过规划加以提升，将乡野田趣与村庄主题完美融合。景观塑造上，追求“大气、质朴、宛若天成”，减少人工化痕迹；河塘岸线设计以“乡土、生态”为特质，尽量选择自然驳岸。道路设计结合地形，营造“蜿蜒、自然”的特点。树种选择上以乡土树种为主，增强村庄的亲切感；在薰衣草品种的选择上，规划充分考虑到其自然生长特性及南京市气候等因素，对薰衣草品种进行优化筛选并分区种植，丰富本底特色。
（4）坚持匠人之心——雕琢而为
规划充分借鉴古代匠人工作的方法心得。在项目准备、设计过程中，项目组多次进行现场调研勘察、了解村民意愿，并在实施过程中，项目组也多次赴现场进行指导，使规划成果有效落实（图2、图3）。
图2 规划总平面图
图3 规划实施情况图
（二） 由点及面从区域角度推进村镇规划与建设[②]
2011年广州市于第十次党代会作出“12338”决策部署，以全力推进美丽乡村建设来促进城乡统筹发展，广州市美丽乡村规划首先在全市各区（县级市）选取了26条具有代表性的村庄进行规划编制，至2013年规划基本编制完成（图4）。
图4 广州市美丽乡村示范村庄分布
1、规划内容
广州市美丽乡村示范村庄规划形成了“1+2+26”成果体系，其中“1+2”分别是《村庄规划纲要》、《村庄建设指引》和《配套政策汇编》，属于示范文件，《26条示范村庄规划》则是指导单个村庄规划建设的技术文件。
2、规划特色
（1）成果表达——“报批版”与“村民版”双向结合
规划在成果表达上采取了“报批版”与“村民版”的双向结合的方式。其中“报批版”成果用于部门审查、政府审批；“村民版”成果用于向村民讲解和征求意见，用通俗易懂的文字和图片表达。
（2）村民参与——建立“四位一体”的方法，使规划转变为“村规民约”
规划通过建立包括问卷调查和村民访谈、规划工作坊、规划公示、村民审议等“四位一体”的村民参与机制，使村民全程参与到自己的村庄规划中来。同时规划重点开展“规划工作坊”，设立了“助村规划师”制度，协调各阶段、各层次、各主体的意见（图5）。
图5 广州市寮采村村民意见征集现场
（3）分类引导——在市域层面对村庄进行分类统筹，实施差别化发展
规划根据村庄的区位条件和资源禀赋，在市域层面将村庄划分为更新型、引导型和培育型三类，针对各类村庄的特点开展规划，并提出相应的发展指引。
（4）规划实施——以“三规合一”、“项目库化”解决村庄落地难
美丽乡村规划的核心问题之一是实现土地资源在城市与乡村之间整合的问题，本次着重运用“三规合一”的手段对接土规和城规，并建立“项目库”，来解决传统村庄规划中落地难的问题（图6）。
图6 寮采村规划与土规对接图
（5）发展村集体经济——因地制宜发展村特色经济项目
规划结合村庄的区位条件和资源优势，设立若干乡村特色经济项目，并提出了利用村庄自然资源发展特色农业观光旅游产业、通过土地流转的方式发展现代农业以及“景区化管理+农户经营”发展旅游休闲产业三种村集体经济发展模式，并通过制定村发展的项目库，实现村庄的“造血式”发展。
（三）对村镇规划建设的持续服务[③]
1、规划背景
吞达村位于西藏自治区拉萨市尼木县吞巴乡，是藏文创始人吞弥•桑布扎的故乡，也是自治区少有的千年古村落之一。村庄紧邻318国道和雅鲁藏布江，处于拉萨至日喀则黄金旅游线的中间位置（图7）。随着近几年西藏旅游业的蓬勃发展，有着“藏文鼻祖之乡、藏香之源”美誉的吞达村面临着重大的发展机遇。
图7 吞巴乡吞达村区域位置图
2、主要内容
规划是融历史名村规划、旅游发展规划、村庄建设规划为一体的综合性规划。规划以入户问卷调查、村庄民房普查、历史文化专题研究工作为基础，统筹考虑了历史文化保护、村庄建设布局、旅游产业发展与村民集体致富四者之间的互动关系，谋划七部分规划专项，并形成“村庄建设规划”和“全国历史文化名村申报材料”两项综合性成果。
3、规划特色
（1）深挖历史文化底蕴，梳理遗产申报历史名村
规划突出整体保护和原真性保护的理念，重点保护村庄“依水为脉，溶于自然的整体聚落布局”的特点与“居作相宜，疏密有致的村落空间”的特色，合理划定历史文化保护区保护范围与建设控制地带。
规划注重多学科合作，聘请当地专家深入挖掘村庄自然与历史文化特色。尤其是西藏社科院团队撰写的《吞巴家族历史考》专题报告一定程度上填补了西藏“吞弥文化”研究的空白。
（2）突出文化旅游发展，“村景一体”统筹村庄建设全局
规划重点突出三个结合：一是村景结合，结合南部火车站的建设，提出“南居北游”的发展蓝图，打造“村景一体化”的空间布局；二是点线结合,形成“三点一线五景区”，以“点、线”为核心布局主要旅游景点和服务设施；三是规划和设计相结合，从规划和设计两个层面入手，并对村庄整体建筑风貌、村民住宅选型、村庄景观整治等提出了详细的规划设计意见（图8）。
图8 村庄规划布局图
（3）全程突出公共参与，强调村民集体组织作用
规划项目组对村内177户村民每户都进行了入户调研，建立了以“农房调查表”为主的农户电子信息档案。在规划的不同阶段，多次召开村民代表或党员干部参加的座谈会。同时，针对民族地区的特色，规划特别强调集体自治组织对村庄发展的带动作用。在规划建议下，村庄成立了“藏香生产合作社”、“吞达旅游合作社”、“村民生态环境自治委员会”“藏香生产销售协会、劳务输出协会、旅游产品销售协会”等村庄合作社或自治组织，取得了良好的成效。
（4）多渠道筹措建设资金，技术援藏全程跟踪实施
规划重点梳理中央各部委及相关部门的援藏资金和援藏政策，研究不同渠道资金的整合利用，强化资金使用效率。
同时规划设计单位与当地政府达成了《共同建设尼木县吞达村新农村的合作协议》，继续以技术援藏的形式全程参与吞达村的规划建设。为便于规划实施，项目组编写了通俗易懂的双语宣传册——吞达村“村庄规划问与答”，发放到全体村民手中，还邀请吞达村民代表考察旅游型新农村建设，促进了村民对规划的理解与对旅游发展的认识（图9）。
图9 村民代表考察北京爨底下旅游村
三、总结
农村和小城镇未来仍然是我国最重要的居住空间之一。预计到2030年，全国仍然有一半左右的人生活在农村和小城镇。村镇建设和发展问题的妥善解决，关乎如此大量人口的安居乐业，是国家从总体小康社会走向全面小康社会的基本标志。但是，村镇规划建设至今仍然是我国城乡建设的短板，远远没有引起足够的重视。[④]我国村镇规划的发展经历了起步阶段（1978～1986）、初步完善阶段（1987～1997）、进一步探索阶段（1998～2007）后，逐步进入城乡统筹阶段（2008—）[⑤]，但我国村镇规划仍存在诸多问题尚待解决：缺乏对传统格局、自然环境和本土多样性的尊重和延续，传统村落迅速消亡；规划理论匮乏，盲目照搬城市模式，导致村镇规划的“千村一面、千镇一面”；资金与人员队伍匮乏，严重影响了规划编制的质量……
2013年党的十八大和十八届三中全会的顺利召开，进一步明确了村镇在我国重要的战略地位，会议中关于深化农村改革的一系列重要的政策突破，也为我国的村镇发展创造了前所未有的制度环境，同时对村镇规划提出了更具挑战性的要求。香山科学会议的举行则表现了学术界对村镇规划问题的高度重视。从地方村镇发展、规划的探索中，可以观察到地方为了适应自身发展需求及政策环境变化所进行的努力，以及我国村镇规划变化的趋势性特征：
（1）规划的价值理念逐步从城市转向乡村
2013年，部分地区的村镇规划实践已经逐步摆脱用城市的价值观、审美和表达方式去对待村镇和村镇规划的误区。江苏省在全省组织开展了“江苏乡村人居环境改善农民意愿调查”和“江苏乡村特征调查和村庄特色塑造策略研究”，相对客观、全面地了解了当今乡村现实和农民真实愿望；贵州黔西南布依族自治州兴义乡纳俱村规划中，规划师以规划建筑导则的形式，让乡村建设活动回归契约精神，延续了乡村通过乡规民约实现自我管理的传统；广州市在编制村庄规划过程中设立了“规划工作坊”和“助村规划师”，成果表达上专门编写了“村民版”，做到了真正地为村民编制规划。
（2）村镇规划的视角从个体转向区域
我国村镇空间网络正处于快速的变化与重构过程中，在部分地区单个的村、镇规划已经逐渐难以适应城乡统筹的发展要求，从区域视角统筹村镇规划与发展是2013年村镇规划的一个新特征。无论是江苏省在省域层面推动的“美好城乡建设行动”，还是广州市在市域层面开展的美丽乡村示范村庄规划，以及各地在县域层面进行的村镇体系规划，都说明村镇规划的视角正从个体向区域逐渐转变。
（3）村镇规划的技术方法多样化
作为城乡规划的末端，村镇规划由于在规划经费和技术人员上的欠缺，导致了长时间村镇规划在先进技术手段应用上的不足。但从2013年的规划实践来看，多样化的技术方法已经逐步应用在村镇规划中：江苏省“美好城乡建设行动”中运用社会学的方法，展开了大规模的社会调研，同时探索并应用了众多生态技术；广州市《白山村美丽乡村示范村庄规划》采用了“策划、规划、计划”综合性的规划手段；遥感、GIS等空间分析技术和SPSS等社会经济统计技术的发展和应用则大大增加了村镇规划编制的科学性（图10）。村镇规划逐渐从单一的空间规划，走向集生态、社会、产业经济等多学科融合的综合性规划。
图10 白山村美丽乡村示范村庄规划技术框架
（4）不同区域村镇规划的差异性愈发明显
早期村镇规划的主要目标是解决农房建设和耕地保护问题，因此各地的村镇规划编制内容、方法具有较高的同质性。然而随着生态、环保、文化等越来越多的目标融入到村镇规划中，不同区域的村镇规划的差异性愈发明显。江苏、浙江、广东地区的村镇规划总体上更加注重村镇环境质量的打造；山东、河南等地涌现了大量的农村新型社区（迁村并点）规划；而西部少数民族地区的村镇规划（如吞达村）则十分注重文化的挖掘以及长效帮扶机制的建立,解决民生问题也是这一区域村镇规划的重点问题。
村镇规划虽然发展并不成熟，但无疑是城乡规划理论和实践的重要组成部分。我国村镇量大面广，同时正在经历深刻的社会变革，过程中任何一个简单的个体问题一旦上升为群体问题，就会变得极为复杂。城乡统筹的要求以及城镇化的冲击使得规划工作者必须面对快速变迁中的村镇，但村镇的规划、建设与管理问题，牵涉国家经济社会改革的多个层面，不可能依靠单一学科的某种理论进行解释，更不可能依赖简单的自上而下的行政手段获得解决。因此，村镇规划需要根据区域的、类型的、发展阶段的差异来识别和评价村镇，需要从社会、经济、环境、文化、体制等多种角度去重新理解和剖析村镇。真正有效的村镇规划方法和手段应该是具有包容性、针对性和灵活性的。
参考文献：
[1]南京长江都市建设设计股份有限公司.《江宁区谷里街道双塘社区大塘金村都市生态休闲旅游示范村规划》.
[2]广州市城市规划勘测设计研究院.《广州市美丽乡村示范村庄规划》.
[3]中国城市规划设计研究院.《拉萨市尼木县吞巴乡吞达村村庄规划》.
[4]李晓江,蔡立力,曹璐,魏来,王璐.我国村镇规划建设和管理的问题与趋势,香山科学会议第478次学术讨论会.
[5]赵虎,郑敏,戎一翎.村镇规划发展的阶段、趋势及反思[J].现代城市研究,2011,05:47—50.
（撰稿人：蔡立力，中国城市规划设计研究院城乡所，所长，教授级高级规划师；陈鹏，中国城市规划设计研究院城乡所，主任工程师，教授级高级规划师；魏来，中国城市规划设计研究院城乡所，规划师；王璐，中国城市规划设计研究院城乡所，规划师）
[①]南京长江都市建设设计股份有限公司. 《江宁区谷里街道双塘社区大塘金村都市生态休闲旅游示范村规划》.
[②]广州市城市规划勘测设计研究院.《广州市美丽乡村示范村庄规划
[③]中国城市规划设计研究院.《拉萨市尼木县吞巴乡吞达村村庄规划》.
[④]李晓江，蔡立力，曹璐，魏来，王璐. 我国村镇规划建设和管理的问题与趋势，香山科学会议第478次学术讨论会.
[⑤]赵虎，郑敏，戎一翎.村镇规划发展的阶段、趋势及反思[J].现代城市研究，2011,05:47—55.