盘点│2013年历史文化名城名镇名村保护规划
一、行业政策背景
（一）新增3座国家历史文化名城，第7批国保单位和第2批传统村落名录公布，启动第6批中国历史文化名镇名村申报工作
1982年我国首批公布24座历史历史文化名城，1986年和1994年分别公布了第二、第三批历史历史文化名城，此后国务院按照成熟一个、公布一个原则，单个公布新增历史文化名城。2013年2月、5月、7月和11月，国务院分别批复泰州、会泽、烟台、青州为国家历史文化名城，我国历史文化文化名城的数量达到122座。2013年，国务院印发《关于核定并公布第七批全国重点文物保护单位的通知》核定公布了第七批全国重点文物保护单位（共计1943处）以及与现有全国重点文物保护单位合并的项目（共计47处）。全国重点文物保护单位总量已达到了4295处。2013年8月26日，住房城乡建设部、文化部、财政部公布第二批传统村落的名单915个，加上2012年第一批公布的646个，两批总数达到1561个。
2013年01月17日，住房城乡建设部与国家文物局联合发布《关于组织申报第六批中国历史文化名镇名村的通知》要求各地积极组织申报，在6月底前完成申报材料报送工作。2013年11月，两部局在各地推荐的基础上，组织专家进行评审，并按《中国历史文化名镇（村）评价指标体系》进行了审核[①]。
（二）名城大检查督改工作初见成效，“拆旧建新”再掀波澜，中央高层对历史文化保护密集表态
2012年11月，住房和城乡建设部和国家文物局正式发文，对2011年名城保护工作大检查中发现的因保护工作不力，致使名城历史文化遗存遭到严重破坏、名城历史文化价值受到严重影响的山东省聊城市、河北省邯郸市、湖北省随州市、安徽省寿县、河南省浚县、湖南省岳阳市、广西壮族自治区柳州市、云南省大理市等国家历史文化名城予以通报批评。并明确要求相关省、自治区住房城乡建设厅、文物局督促上述城市人民政府尽快采取补救措施，提出整改方案，并根据整改情况决定是否将上报国务院公布列为濒危名单。2013年8月底，上述城市就保护规划、保护措施、管理办法、管理制度和资金落实等方面，向住房和城乡建设部和国家文物局上报整改情况。总体来看，通报批评对上述城市主要领导起到了警示作用，整改效果初显成效。
2013年，历史文化名城保护最为突出的问题就是古城“重建”热潮出现的问题成为社会热点，新华社发表多篇内参曝光“拆旧建新”问题，郑孝燮和谢辰生等7位历史文化名城保护专家给总理写信呼吁制止当前破坏古城的行为。国务院领导对于内参报道和专家呼吁信给与了高度重视，多位领导批示要求切实加强名城保护工作。住房和城乡建设部启动了相应的调查和研究工作，召集国内历史文化名城保护界的知名学者就名城保护的形势和问题进行了座谈，正在制定对策和措施。通过调查发现[②]全国122个国家历史文化名城中有28个存在大面积“拆真建新”、“拆真建假”行为。有1个中国历史文化名镇名村存在“拆真建假”行为。还有9个非国家级历史文化名城名镇名村存在大面积“拆真建新”、“拆真建假”行为。当前历史古城保护改造与修复模式可以初步概括为三种类型，有的是古城还在，历史文化街区也都有，但采取了拆真建新、拆真建假的方式，这个比例比较高；第二种情况是古城不复存在，重建古城发展旅游；第三种情况是古城保留依旧，在古城外再造古城配套旅游服务。针对“拆旧建新”对名城保护带来的冲击，学术界也积极开展研究和探讨。2013年10月15日，中国城市规划学会历史文化名城规划学术委员会召开“什么是历史文化名城保护和繁荣的正确道路？”的主题研讨会，50余名委员到会讨论，多家中央级媒体进行报道。
另一个值得关注的事件就是2013年8月习总书记和刘延东同志就正定古城保护工作做了批示。随后，2013年12月25日在正定召开《古城保护现场会》， 29座国家历史文化名城的代表参会，其中正定、平遥、歙县等名城，在历史文化街区以及城市整体保护、保护制度创新方面进行了有益的探索，取得了良好的效果；也有在保护工作没有妥善把握好保护与发展、保护与建设的关系，在保护工作中走了弯路，使名城的历史价值受到破坏的反面例证。会后发表了《正定古城保护现场会》倡议，提出“保护古城，必须深入研究古城的历史文化价值，而不能只是研究其开发价值。保护古城的历史文化价值就是保护古城的根和魂。保护古城，必须坚持科学规划，严格执行规划，而不能违背规划，随意更改规划。保护古城，必须坚持整体保护的原则，而不能割裂各类历史文化遗产之间的内在联系。保护古城，必须坚持以人为本，而不能违背古城居民意愿，损害古城居民的利益。”历史文化名城是我国文化遗产的重要组成部分，是中华民族悠久历史和灿烂文化的见证，党中央国务院高度重视历史文化名城保护工作，但是，党和国家领导人密集批示保护名城的事例，在名城制度设立以来还是第一次，中央领导同志关于古城保护的批示精神，为我们进一步做好历史文化名城保护工作指明了方向。
二、规划编制特点
（一）名城保护规划：强调发掘内涵、凸显名城价值、体现规划的可操作性
（1）《苏州历史文化名城保护规划》[③]
《苏州历史文化名城保护规划》的一个重要编制背景，就是苏州国家历史文化名城保护区的设立[④]，
配合行政体制创新，探索保护与发展的新路径。《规划》提出全面的名城保护观：保护、利用与发展三者相互协调、相辅相成，使保护和利用历史文化成为一种可持续的发展方式。规划从历史文化保护、经济发展、人民生活、公共服务、环境质量等5个方面构建历史城区。规划突出系统性和可操作性。规划注意了物质文化遗产与非物质文化遗产保护的有效结合，对传统建筑工艺的保护对象，针对苏州实际分为：木作、瓦作、雕刻、漏窗、彩画、油漆、造园七个方面。对优秀的传统产业的扶持要求。规划针对拆迁和产权的保护实施中的难题，市场运作的机制等都进行了专题研究。
图1 苏州历史城区保护规划总图
（2）《承德历史文化名城保护规划》[⑤]
该规划通过对上版名城保护规划实施情况的评估、对承德历史文化价值的挖掘，以及对历史城区景观视廊和山川形势的分析，提出了市域、历史文化名城、历史文化街区、文物及历史建筑以及非物质文化遗产五个层次的保护框架，就历史文化价值的展示与利用、历史城区建筑高度和整体色彩控制、近期建设等内容进行了研究，并与文物、风景保护规划进行了有效衔接。尤其针对避暑山庄—外八庙以及武列河之间的空间保护存在的问题，本规划提出了古城“中梳”的思路，并且从大的交通、产业等方面进行了专题研究，增强了规划的可操作性。
图2 承德历史文化名城保护规划总图
（3）《烟台历史文化名城保护规划》[⑥]
保护规划的编制的同时，烟台正在申报国家历史文化名城，为此规划进一步加强了对烟台历史文化价值的梳理和研究。通过研究，提出烟台是明清时期东部沿海重要的海防军事要塞；中国北方最早开埠城市之一，山东省最早的通商口岸；近代民族工商业发源地之一；海外交流的重要枢纽和多元文化交汇之处；近现代革命发展的重要基地。并以价值指导保护工作。本规划提出了保护历史轴线、历史街巷、整体历史风貌、历史环境要素和与名城密切相关的山水环境，以及控制建筑高度等具体措施，实现了对烟台独特传统格局和历史风貌的保护，并通过重要城市景观点及其之间的景观视廊，展示烟台山、海、城、岛独特的城市空间形态和海防军事格局。鉴于烟台在近现代工商业发展中具有特殊地位，本规划对工业遗产的保护和展示利用进行了认真研究，提出了可行的措施，对于已经改变原有用途的工业遗产，赋予其新的内涵和功能进行再利用。
（二）街区保护规划：探索实施评估，重视基础设施改善
（1）《北京历史文化保护区评估研究》[⑦]
在《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》十年以后，2012年底北京市在全国范围内率先开展了对街区保护规划实施的评估工作，通过两批共14片典型街区的评估工作。评估工作以遗产和风貌保护、居民生活条件改善、基础设施改善等关键问题为重心，对2002年保护规划本身、街区保护和发展的现状进行了客观评价，考量规划的实施程度，对规划实施程度较好的方面进行评价和经验总结。对所发现的重点问题进行深入分析，找出影响规划实施的症结所在，从而对今后如何改进保护规划编制和管理提出建议。
通过评估，基本摸清了当前北京旧城街区保护实施情况，为继续加强保护、科学指导街区保护规划的编制与实施打下了坚实的基础。作为首批国家历史文化名城、千年古都和我国首都，北京这次评估工作的意义重大，对全国各名城的街区保护工作都具有重要的借鉴意义和推广价值。
（2）《福州朱紫坊历史文化街区保护规划》[⑧]
保护规划从福州历史文化名城保护的视角下定位朱紫坊历史文化街区[⑨]。深入研究街区价值，针对现状商业氛围不够突出，破败老宅亟待修修缮等问题，从自身发展定位的角度，考虑如人文传统的要素的传承，注入街区活力的方式，自我更新式发展的条件等内容。提出朱紫坊历史文化街区以居住、商业、旅游、文化等复合功能为主，形成具有浓厚的福州传统文化特色和典型的福州传统社区文化特色的传统街区。保护规划提出整治历史水系，恢复历史上“河—桥—坊”的传统空间格局。安泰河整治要体现自然、与环境融合的特点，整修驳岸及河边石板巷道，结合芙蓉园古园林环境修复及重点保护的名人故居，营造出历史街区的传统环境氛围。
图4 朱紫坊历史文化街区保护区划图
（三）名镇名村保护规划：立足文化、生态特色，探索适宜保护方法
（1）《浙江桐乡市崇福古镇保护规划》[⑩]
保护规划在大运河申遗的背景下开展，在运河聚落的保护方法上进行了一定探索。规划系统梳理崇福古镇[11]的发展脉络和历史文化资源，从江南运河聚落的代表性城镇、杭嘉湖平原古县城的典型标本和底蕴深厚的江南文化传承之地的高度开展保护工作。
保护规划立足运河特色，对由大运河串联的、以横街为代表的若干历史街区进行重点保护。提出镇区功能调整、交通组织优化的总体保护策略，将古镇活力提升、人居环境改善和旅游功能培育有机结合，旨在通过有效保护历史文化遗产，促进崇福镇社会经济协调、可持续发展。
图5 崇福古镇保护区划图
（2）《广西鹿寨县中渡镇保护规划》[12]
保护规划从保护中渡古镇[13]的历史本底和自然本底出发，最大限度提升其价值空间。规划贯彻整体保护的思路，立足于古镇整体格局保护的同时，将保护重点扩大到古镇与其周边资源环境形成的“山—城—水”的生态空间，强化生态资源保护。规划强调文化优先。深度挖掘中渡的文化底蕴，在保护和更新中注重非物质文化的传承与展示，依托山水脉络等独特的风光，多维度强化历史文化的厚重感，将“乡愁”融入规划中，构建非物质文化保护体系。
（3）《江西湖洲村保护规划》[14]
保护规划遵循“保护—发展—保护”的循环式发展路径，以保护为前提。通过引入文化旅游展示业带动村庄的发展，提升村庄整体设施水平，增加村民收入，进而促进村民保护的热情，增强保护的动力，构筑村庄保护的常态化机制，形成良性的循环。
规划提出村域层面的保护与发展策略，包括村域全域内用地空间的管制要求、视廊保护与景观界面控制、产业空间布局、道路交通规划以及旅游发展规划。在村庄的管理规划上，规划尝试建立与农民切身利益相结合的规划引导措施，从而促进村民参与规划的积极性，通过建立规划实施管理引导表格和实施图则，以期更好地指导规划实施，形成现代版的村规民约。
（4）《北京水峪古村保护规划》[15]
水峪村位于北京市房山区南窖乡西南部，是北京市内众多历史文化内涵深厚、格局保存完整的古村落的典型代表。保护规划从历史脉络入手，将各个时期的价值线索按照相似性进行归类，可以分为地域文化交流、村落科学选址、深山村落营建、重要职能特色、传统民俗风物和特殊历史事件六个研究视角，通过视角归类，得出价值特色。保护规划针对不同价值提炼保护要素，通过现状评估，建立一套从宏观到微观、从物质到非物质的保护框架，实现从时间维度向空间维度的转变。
图6 水峪古村的保护框架示意图
（5）四川省泸县新溪村保护规划[16]
保护规划紧紧围绕长江码头古场镇这一核心文化，通过对之相关的山水、格局、建筑、历史文化要素、非物质文化遗产等各类文化资源的价值挖掘，使村落文化特色得到保护与提升。
保护规划采取多样性分析和方法，挖掘资源文化信息，通过综合评估，突出水运文化价值。结合明至今各时期社会与经济背景，进行历史元素特色的多样性分析，提炼出各历史阶段文化资源的典型特征，在保护与修缮中注重对原文化背景的体现与尊重。规划重视保护与发展的协调，探索村落特色建设，从村落特色营造和丰富村民活动空间层面提出公共空间与视觉空间设计的内容与形式，在空间位置和形态设计中注重传统文化的传承和现代生活需求，并对原有传统文化设施进行改良设计。
（四）其他规划与规划实施：文化生态区保护规划日渐成熟
（1）《迪庆民族文化生态保护区总体规划》[17]
规划针对迪庆文化生态保护区[18]多民族聚居的特点，重点研究分析了各个民族的文化资源与内涵，总结提炼了迪庆的文化特点和文化的空间分布特征，为规划奠定了基础。规划构建了由三层次组成的文化生态保护格局，即由传统文化之乡、民族村寨和特色村落组成的“聚落”空间；由茶马古道和“三江”流域构成的“廊道”空间；以及根据自然环境、地貌类型和民族分布特点而划定的区域性民族“文化生态保护区”，通过空间控制，对非物质文化遗产及其依存环境进行整体保护。
在文化生态整体保护的基础上，以四级非物质文化遗产名录项目及代表性传承人为保护重点，以个体与群体保护、整体与重点保护、村落与区域保护相结合为原则，采取传承性保护、抢救性保护、生产性保护、整体性保护等方式，并针对不同民族与不同类型的项目，制定相应的保护措施，建立了完整的非物质文化遗产保护体系。操作层面，规划围绕民族村寨与村民，制定了近期56个项目的建设计划，用以直接指导项目实施。
图7 迪庆民族文化生态保护区保护区划图
（2）《客家文化（梅州）生态保护区总体规划》[19]
规划认真梳理了客家文化（梅州）生态保护区[20]内的非物质文化遗产现状及存续状态，并对区域内的非物质文化遗产价值及文化生态特征进行了总结与提炼，提出整体性保护、抢救性保护以及生产性保护三种方式，并对非物质文化遗产项目及传承人分别细化了保护措施。梅州的宗族礼制是梅州传统客家文化延续的根基，梅州留存大量的传统村落，是客家文化典型的的宗族血缘聚落以及宗法社会的历史缩影，同时，是文化遗产留存最丰富、传承最有序的地域空间，规划规划针对上述特点，提出以传统聚落为基本保护单元，实现非物质文化遗产在聚落空间的“就地保护”与“原产地保护”目标。
三、未来发展展望
（一）理论层面：理论本土化研究已经成为当务之急
我国独特的社会、经济和文化背景，决定了我国历史文化遗产保护思想的萌生、城市和建筑的历史文化价值的认识、历史文化名城保护的方式方法都有着独特的历史过程。很多源自西方的理论概念，如果不能在本土环境下被正确解读、认知和运用，在当前城市快速发展的巨大压力下，必然导致理论对实践指导的不适应性。对源自于西方文化遗产保护领域的理论概念，结合我国的保护实践开展“本土化”的认识和研究是我国发展的客观需要。中国的名城保护工作者应当反思以往的做法，充分考虑我国文化遗产的文脉关系，根据中国历史文化名城的物质形态特征，深化遗产保护理论的本土化认知，探索适宜我国自然、人文遗产的理论方法，既是探索历史文化名城保护中国道路的重要目标，也是化解当前保护困境的现实需求。
（二）方法层面：构建利益相关者全面参与工作方法
在讨论古城重建时，大同历史文化名城就是一个绕不开的议题。2013年12月20-21日，大同市人民政府、山西省住房和城乡建设厅、山西省文物局在大同市组织召开大同历史文化名城保护与发展专家研讨会[21]。除了与会专家、地方领导外，此次会议专门邀请群众代表等利益相关者。会议除了技术探讨之外，还促使了当地领导和居民就名城保护的进行深入、坦诚交流，会后规划部门继续采取多种方式让群众真正介入保护工作。实际上，大同政府逐渐认识到只有利益相关者能对名城保护和城市发展达成一致，才能形成合力，共同解决保护面临的规划失误、拆真建假、资金周转困难、城市环境、基础设施需要改善、城市需要良性发展的难题。虽然，我们可以理解这是地方政府为了破解大同保护困局的无奈选择，但是可以预见构建利益相关者全面参与工作方法会成为未来保护规划编制和实施的重要探索方向。
（三）操作层面：街区保护的实施成为学界关注重点
历史文化街区的保护一直是历史文化名城保护的重点和难点，核心就在于街区保护涉及的矛盾众多、实施难度很大。在现实层面上，地方政府出于操作的方便，往往简单套用城市更新和旅游地产的运作方式于历史文化街区保护之中，没有采取小规模、渐进式的实施策略，在历史文化街区的整治过程中忽略了历史真实性、风貌完整性和生活延续性的要求，不能严格按照《历史文化名城名镇名村保护条例》的要求履行地方政府对街区保护的职责，使得很多历史文化街区保护工作出现了这样或那样的问题。随着高层领导对街区保护的密集批示，预计地方政府将会高度关注历史文化街区的实施工作，而探索适宜的街区保护实施路径和方法也将成为学术界未来持续关注的重点之一。
参考文献：
[1]仇保兴.智慧地推进我国新型城镇化[J].城市发展研究，2013年第5期
[2]孙安军.保护历史名城 留住文化记忆—在正定古城保护现场会上的讲话，2013年12月25日
[3]冯忠华.名城保护的方法探索—在中国城市规划学会历史文化名城规划学术委员会年会上的报告，2013年10月15日.
[4]张松.历史文化名城应当整体保护[J].历史文化名城名镇名村保护工作通讯，2013年第1期
[5]阮仪三.由“市民跪留市长”事件引发的城市遗产保护之忧[J].世纪，2013年第2期
[6]张兵．探索历史文化名城保护的中国道路——兼论“真实性”原则[J]．城市规划，2011（S1）
致谢：感谢张广汉、张松、张杰、霍晓卫、赵霞、袁方、康新宇、杜莹、张帆、相秉军、张泉、陈亮、周筱芳等提供第一手名城名镇名村保护规划资料。
（撰稿人：赵中枢，中国城市规划设计研究院名城所教授级高级规划师，博士，中国城市规划学会历史文化名城保护规划学术委员会副主任委员；胡敏，中国城市规划设计研究院名城所高级城市规划师，博士研究生）
[①] 2014年2月19日公布结果，河北省武安市伯延镇等71个镇为中国历史文化名镇，北京市房山区南窖乡水峪村等107个村为中国历史文化名村，第六批中国历史文化名镇、名村为178个。截至目前，第一至第六批共有中国历史文化名镇、名村为528个。其中，中国历史文化名镇252个，中国历史文化名村276个。
[②]住房和城乡建设部规划司委托中国城市设计研究院开展《历史古城保护改造与修复模式研究》课题研究。课题研究依据名城大检查等材料，对122座国家级历史文化名城进行了排查，对媒体提到的47处有大拆大建行为的城镇进行了调查。调查的内容包括改造的原因、目的、建设内容、主导部门、操作方式、资金筹措、实施效果、与历史文化名城保护之间的相互关系等。
[③]该规划的编制单位为苏州市规划局、苏州规划设计研究院股份公司。
[④]2012年10月26日，苏州成为国家历史文化名城保护实验区，并对行政区划进行调整，对古城实施系统整体的保护。经国务院、江苏省政府批复同意，苏州市部分行政区划调整，撤销苏州市沧浪区、平江区、金阊区，设立苏州市姑苏区，以原沧浪区、平江区、金阊区的行政区域为姑苏区的行政区域。
[⑤]该规划编制单位为北京清华同衡规划设计研究院有限公司。
[⑥]该规划的编制单位为中国城市规划设计研究院。
[⑦]该研究承担单位为中国城市规划设计研究院、北京市城市规划设计研究院、北京清华同衡规划设计研究院有限公司等。
[⑧]该规划编制单位为北京清华同衡规划设计研究院有限公司。
[⑨]朱紫坊位于福州市津泰路南侧的安泰河沿，是福州文化教育机构集中的地方，有孔子圣庙、清代全省教育行政的机构——提督福建学院署。到了清末，这里有三个孔庙、二个县衙、一个府学院署，学院林立。坊内有名士郑堂住宅，清北洋水师“济远”舰管带方伯谦，厦门大学校长萨本栋、中山舰舰长萨师俊的故居。民国海军宿将萨镇冰晚年也曾居此。沿河古榕垂髯，明、清民居鳞次栉比。
[⑩]该规划的编制单位为中国城市规划设计研究院。
[11]桐乡市崇福古镇地处杭嘉湖平原，曾作为崇德县治长达千年，是京杭大运河江南段的运河聚落之一。
[12]该规划的编制单位为中国建筑设计研究院规划院历史名镇研究所。
[13]中渡古镇位于广西壮族自治区鹿寨县西北，拥有1700多年历史，独特的区位及自然优势，使其历代成为中原王朝防御少数民族起义和匪患的重要军事据点。古镇内至今保存有较为完好的“城门-护城河-城墙”的防御体系，在广西境内实属罕见。古镇毗邻洛水，地处洛清江中下游，拥有国家级地质公园及大量摩崖石刻，景色十分优美。2014年中渡古镇入选第六批“中国历史文化名镇”。
[14]该规划的编制单位为中国城市规划设计研究院。
[15]该规划的编制单位为北京市城市规划设计研究院。
[16]该规划的编制单位为中国建筑设计研究院规划院历史名镇研究所。
[17]该规划承担单位为中国城市规划设计研究院。
[18]迪庆民族文化生态保护区位于云南迪庆藏族自治州，于2010年经文化部批准，是我国第十个、云南省第一个国家级文化生态保护区，也是第一个以多民族、多元文化形态为特点的文化生态保护区。
[19]该规划承担单位为中国城市规划设计研究院。
[20]客家文化（梅州）生态保护区于2010年5月批准设立，是我国第五个国家级文化生态保护区，以及第一个客家文化生态保护区（2012年又设立了客家文化（赣州）生态保护区）。
[21] 会议邀请了来自清华大学、同济大学、中国文物学会、中国文化遗产研究院、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院、苏州市规划局、扬州市古城保护办公室、华中科技大学、住房城乡建设部规划司名城处等单位的专家来共商大同如何编制保护规划和进行保护工作的大事。
注：本文载于《中国城市规划发展报告（2013-2014）》“盘点篇”，报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著。由中国建筑工业出版社于2014年9月出版。