实践探索│大运河遗产保护规划编制
与长城、坎儿井并称为中国古代的三项伟大工程，世界上里程最长、工程最大的古代运河——京杭大运河是中国古代劳动人民创造的一项伟大工程，是中国文化地位的象征之一。京杭大运河代表了中国古代水利航运工程技术领先于世界的卓越成就，留下了丰富的历史文化遗存，孕育了一座座因运河而兴的名城古镇，积淀了深厚悠久的文化底蕴。2014年6月22日，第38届世界遗产大会宣布，中国大运河项目成功入选世界文化遗产名录，成为中国第46个世界遗产项目，大运河的遗产保护工作也就愈发重要而艰巨。那么，大运河遗产保护规划是如何编制的呢？请听中国城市规划设计研究院张广汉教授级规划师为您讲述。
京杭大运河是世界上开凿最早、规模最大、里程最长的运河，2006年公布为全国重点文物保护单位。2008年3月国家文物局制定了中国大运河申报世界文化遗产的计划和时间表，决定分步骤编制大运河遗产保护规划。2014年6月22日，在卡塔尔多哈进行的第38届世界遗产大会宣布，中国大运河项目成功入选世界文化遗产名录，成为我国第46个世界遗产项目。
编制思路研讨
2008年3月大运河规划编制思路研讨会召开。中规院王景慧总工亲自挂帅，张兵总规划师（时任名城所所长）组织名城所多数人员参加，水务分院提供了大力支持。整个规划编制过程发挥了中规院文物保护规划、城市总体规划和各专项规划的综合优势；对文化线路和运河遗产特征进行了研究，提出了具有较强针对性的规划创新思路。最终成果采纳了规划编制组的意见修订了规划编制要求，得到了国家文物局和浙江省文物局的高度认可，使中规院成为大运河保护规划的少数编制单位之一。
中国大运河全长约3000公里，共涉及8个省和直辖市，35个地级市（图1）。浙江省文物局选定中规院负责浙江省5市（杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴）大运河遗产保护规划的编制工作。大运河浙江段是目前为数不多的在用河段之一，航运繁忙，防洪排涝等水利功能不可替代，如何确定遗产构成和遗产价值，制定不同类型遗产的保护范围和保护要求，处理好保护与发展的关系是规划面临的主要难题。
1大运河线路长，时间跨度大，凝聚着历代人民的才智和创造
大运河开掘于春秋时期，完成于隋朝，繁荣于唐宋，贯通于元代，疏通于明清（从公元前486年始凿，至公元1293年全线通航），前后共持续了1779年。其中京杭运河全长1794公里，它将五大东西向水系——海河、黄河、淮河、长江、钱塘江从南到北串连起来，堪称世界上长度最长、历史最悠久的运河，是人类历史上最伟大的工程之一（图2）。
规划首先对历史变迁进行深入研究：江南运河开凿于春秋时期的百尺渎、越水道，历经秦汉不断修建，隋代全线贯通，宋元时期达到鼎盛时期，至今仍然是国家重要的内河航道；浙东运河始凿于春秋时期的山阴古水道，西晋时全线贯通，南宋定都杭州后进入黄金发展时期，至今仍发挥着重要的航运、水利作用（图3）。
２大运河遗产的保护对象类型多，差别大
大运河遗产保护内容包括河道、与运河相关的水利水运工程设施、运河聚落和其他相关历史遗存，也包括与大运河密切相关的生态与景观环境和非物质文化遗产等。 大运河工程古今有很大变化，但大部分河道仍然保留原始格局。沿线有丰富的各个时代物质文化遗产，如码头、船闸、石桥、寺庙、仓库、交通设施、历史城镇、集市、村落，如今完好程度不一，相差很大（图4）。
３大运河属于活态遗产，其使用功能延续到现在，在国民经济中依然发挥着运输、水利等重大作用
这样一个复杂工程系统，运行至今仍能发挥作用，必然要经过不断的维修、完善、更新。今天的运河既包含了历代的历史信息，又反映有现代的科技成果。
４沿线各地区的文化在大运河的形成和长期发展过程中不断交流和相互融合，逐渐形成了丰富多彩的运河文化，丰富的非物质文化遗产与物质文化遗产共存。
大运河在非遗传承和保护方面的作用主要体现在三个方面，一是南宋时期，北方的汝窑青瓷通过运河的运输直接影响了南方的龙泉窑青瓷和景德镇窑青白釉瓷；二是元末、明、清初时期，大运河对戏曲声腔和民间舞蹈艺术，特别是昆山腔艺术发展和传播的影响很大；三是后清时期，大运河是徽班逐渐发展成为京剧的一个重要传播路径。
５大运河遗产跨行业、跨区域，在管理上属于多部门、多层次的管理
中国大运河包括京杭大运河、隋唐运河和浙东运河，跨越8个省和直辖市，35个地级市。现状管理体制体现了多部门的保护管理特点（图5）。规划建议加强多部门工作协调机制，并提出法律保障、资金保障和宣传教育具体建议。
图5 大运河遗产管理现行体制
由于大运河所经过的地区是我国城市和工业最发达的东部地区，保护与发展的矛盾十分突出。
1大运河遗产保护与航运发展的矛盾
大运河是我国古老的南北运输大通道，也是我国现在促进南北交流的重要运输走廊，船舶平均吨位不断提高，目前港口货物吞吐量已经超过了4亿吨（高宏峰，光明网，2011）。2011年国家出台了《关于加快长江等内河航运发展的意见》，交通运输部将京杭大运河的发展列入“十二五”规划，要求对京杭大运河进行改扩建，进行港口基础设施建设等等。其中江南运河段实施“四改三”工程，航道需要加宽和局部裁弯取直，以适应新的航运发展需要；再加上南水北调工程建设和太湖流域水环境综合治理重点水利工程等等，给已经成为世界文化遗产的中国大运河带来了新的发展机遇和空前的保护压力（图6）。
图6 运河景象
大运河浙江段航运繁忙，防洪排涝等水利功能不可替代，如何处理好保护与利用的关系是规划面临的主要难题。考虑到大运河的承载力有限，有的专家提出不能过度开发利用京杭大运河，全国政协委员、清华大学水利水电系教授张红武等委员上交提案呼吁，超负荷航运严重损害了京杭大运河的生态功能和环境风貌，应科学规划交通路网，确保京杭大运河和南水北调水质安全（张洪武，2008）。也有专家认为大运河是特殊的历史文化遗产，航运是大运河最核心的文化价值，运河因航运而生，城市因运河而兴，在新的历史时期应处理好运河航运发展与运河保护的科学关系，使运河为我国经济文化和航运建设发展发挥更大的作用。
２大运河遗产保护与城市建设的矛盾
运河孕育了沿线的城镇发展。大运河沿线的30余座城市的历史，就是因运河而生，因运河的发展而发展。运河带来了沿线的工业化和城镇化，现代快速城镇化又反过来改变了运河周围需要保护的自然和历史景观环境（图7）。
３大运河遗产保护与水利建设的矛盾
历史上留下来的水利设施遗产是大运河遗产的重要组成部分，由于不能适应现代水利和航运的要求而面临被拆除和改造的严峻挑战。南水北调东线工程建设，对京杭大运河的文化遗产、环境风貌、生态系统，形成较大的人工干扰。
规划目标：规划针对大运河遗产的价值、特点和面对的保护与发展的协调问题，提出保护规划的目的是为了保护好大运河这一丰富的文化资源，科学合理地展示利用，实现可持续发展；保持和维护好大运河历史延续的航运主要功能以及防洪、水利等功能；发挥大运河作为旅游资源的潜力，建设设施完善、质量较高的遗产体验型旅游线路，促进沿线地区发展，使大运河作为人类文化遗产的地位得到全社会应有的重视和认同。
规划组织：规划编制单位中国城市规划设计研究院首先成立了多专业参加的保护规划编制工作组，包括历史文化遗产保护、城乡规划、水利、交通等专业人员参加，并与浙江省文物考古所的专家密切合作，共同编制大运河浙江段遗产保护规划。在规划的过程中，多次与文物、规划、水利、航运、土地、环保等部门专家讨论，并广泛征求沿线城镇政府、单位和居民的意见。
规划方法：规划根据大运河文化遗产系统性、整体性等内在特性，从区域视角来考查本段运河在整个大运河系统中的地位和作用，科学确定遗产价值，制定遗产保护管理、环境整治和展示利用的具体要求和措施。规划在掌握已有文物普查成果并进一步深入调查、分析、研究大运河的遗产资源并建立详尽可信的资料库的基础上，认知大运河遗产的构成，科学评估大运河遗产的价值，提炼所在地段运河的特色及其历史作用，明确各类保护对象，划定各类保护区划，制定保护对策，协调相关矛盾，最终将规划成果纳入所在城市的总体规划并与相关专业规划相整合与衔接。
1遗产遴选的协同
用线性遗产等新的规划理念把握遗产构成与价值评估，根据功能相关性、历史文化科学价值、保存状况等对大量水利水工设施和与运河相关的物质和非物质文化遗产进行对比研究和筛选，确定市级、省级、国家级大运河文化遗产名单。与各部门专家反复协商确定。
遗产遴选认定与综合评估
大运河浙江段5城市运河遗产基础资料库共录入待选遗产点4800余项。以世界遗产的真实性、完整性、延续性原则为指导原则，具体把握相关性尺度，经过多次研究、评估，遴选出运河遗产280余项。这些遗产与运河密切相关，保存较好，具有较高的历史、科技和文化价值（图8）。
（1）航运水利工程设施遗产
大运河浙江段最早使用“拖船坝”、“船闸”来解决不同水位的运河之间的航运功能。这些以往没有纳入文物保护的航运水利设施和管理设施，反映了当时最高的科学技术水平，具有较高的历史、科学价值，是本次规划的保护重点（图9）。
浙江段大运河保留有能够反映船闸发展历史和技术进步的系列实物（图10 图11）。
（2）古代运河设施和管理机构遗产包括有仓库、水利通判厅、监测水位的水则碑亭等等（图12）。
（3）运河沿线的一些城乡聚落因运河而生，因运河而繁荣，与运河息息相关，这些就是我们要确定的运河聚落遗产（图13）。
（4）运河生态与景观环境包括溇港圩田、塘栖枇杷林，是太湖流域传统的生态农业景观，对运河生态系统功能的维护具有重要作用（图14）。
（5）与运河相关的非物质文化遗产丰富多样，如船工号子、运河元宵灯会等（图15）。
２保护区划的协同
保护区划是解决保护与发展矛盾的关键。
规划按照有效保护、协调发展的原则划定保护区划。针对大运河遗产类型多样的特点，依据相关法律法规，考虑已有相关规划提出的保护区划，认真研究分析所在运河地段的大运河保护的具体问题和相关矛盾，结合水利水工遗产在用和废弃不用等不同情况。确定运河遗产保护范围、建设控制地带和景观协调区，使其形成空间上保持连续的大运河遗产廊道（图16）。
面对各种类型的遗产，规划区分不同的保护对象，采取不同的保护对策。
（1）河道遗产
古代运河，无论在用还是废弃，均应划定核心保护范围和建设控制地带；新建运河、一般支线运河、减河、自然河道等，按照水利和航运部门的保护管理要求进行管理，不再划定专门的保护范围和建设控制地带（图17）。
（2）文物保护单位
文保单位按文物法管理，规划认定的水利、航运遗产将按程序纳入各级文物保护单位规划，划定保护范围和建设控制地带，提出保护要求（图18）。
（3）运河聚落遗产
聚落遗产依据已有的名城、名镇、名村和历史文化街区保护规划确定核心保护区和建设控制区。
３河道遗产的保护与航运规划
面对保护与发展的尖锐矛盾，在浙江省市级大运河保护规划中，根据对大运河河道岸线的调查与评估，提出对大运河在用河道岸线进行分类保护。规划根据河道岸线的遗产分布和价值、保存状况、目前主要功能等，把河道岸线分为三个类别：一类河道岸线、二类河道岸线、三类河道岸线。
详解如下：
一类河道岸线，为沿岸分布有运河遗产或者沿岸景观风貌较好，基本保持原有历史风貌的河道岸线段落。如浙江省嘉兴环城河段、塘栖镇区段、杭州城区段、绍兴城区段、宁波西塘河段、浙东运河中有纤道一侧的河岸等。此类河道岸线原则禁止拓宽、开挖等改造活动。
二类河道岸线，为尽管没有运河遗产分布，但是沿岸景观风貌较好的河道岸线段落。如位于浙江省的頔塘北岸、浙东运河大部分河岸、上塘河、奉口河、余杭塘河、虞余运河、慈江、刹子港的郊野段落等。此类河道岸线不宜进行大规模的拓宽、开挖等改造活动，应尽量保持原有风貌。
三类河道岸线，为没有运河遗产分布，已经大幅拓宽改造，目前正在承担繁重的航运功能和重要水利功能，未来还有进一步改造要求的主干河道岸线段落。如位于浙江省内的頔塘南岸、江南运河的中线和东线的主干河段、四十里河等。此类河道岸线允许改造，以使大运河的航运水利功能得到延续。
在航道规划方面，我们建议对重要的遗产采取避让的方式。如余杭塘栖广济桥的保护，耗资7千万开挖新航道保护古桥（图19）。
４水利设施遗产的保护与水利规划
水利设施是大运河文化遗产的重要组成部分，包括闸坝、桥梁等，有的已经废弃，有的还在使用。大运河浙江段最早使用“拖船坝”、“船闸”来解决不同水位的运河之间的航运功能，这些以往没有纳入文物保护的航运水利设施和管理设施，反映了当时最高的科学技术水平，具有较高的历史、科学价值，是本次规划的保护重点。
保护规划根据水利设施的价值和保存状况提出了不同的保护要求，价值较高的列为文物保护单位原址原样保护。近期改建或新建的水利设施，可以根据水利发展的需要进行改扩建。
５运河聚落遗产的保护与名城名镇规划
运河聚落遗产，包括历史文化名城、历史文化街区、名镇、名村，对运河聚落遗产的保护区划和保护措施，根据他们已有的保护规划确定，满足《历史文化名城名镇名村保护条例》的保护要求。同时，对于名城、名镇、名村保护规划中未列入保护对象的河道、水闸、纤道等，提出了相应的保护要求，丰富名城、名镇、名村保护规划的保护内容。
６运河景观环境的保护与土地利用、城乡规划
与运河相伴而生的是沿岸经济的发展，带动了运河两岸城镇的快速增长，不断改变着运河周围的自然环境。特别是位于城市周围的运河岸边，自从上世纪50年代以来建设了大量的住宅，造成了遗产环境的改变或破坏。虽然一些文物古迹得到了保护，但是现代建设已经危及到原有的布局特征和文物古迹之间的视线通廊，迫切需要在旅游、土地开发和遗产的文化自然特征保护方面寻求平衡。
运河生态与景观环境包括溇港圩田和生态湿地等，是运河流域传统的生态农业景观，对运河生态系统功能的维护具有重要作用。保护规划与不同部门的相关规划进行协调，对岸线利用、生态环境、运河沿线的建筑景观、土地开发等提出了规划要求和整治措施，对已完成的交通航运规划、旅游规划、城市总体规划、土地利用规划等等提出规划调整的建议。
规划与不同部门的相关规划进行协调：对已完成的交通航运规划、旅游规划、城市总体规划、土地利用规划等等提出调整建议。
1延续多部门分工协作的保护管理体制，建立和加强具有可操作性的工作协调机制
２加强法律保障，2012年出台《大运河保护管理条例》
３加强资金保障和宣传教育
综合环境整治：
规划对岸线、遗产点周围环境、沿线建筑景观环境分别提出了环境整治要求和措施。
展示利用：
规划根据运河遗产的特点，提出展示利用的具体要求。
一是充分反映和体现运河遗产作为文化线路和遗产体系的特点，确定展示主题。
二是根据遗产价值、观赏性、代表性、展示基础条件好坏，对遗产进行分级，区分和确定重点展示对象。
三是根据运河遗产的构成特点、不同遗产的保存状况以及环境特征，合理确定和选择适合各类遗产的展示方式。
四是展示游线和交通组织充分考虑运河特征、区域交通基础条件，通过合理配置提高游客对文化线路类遗产的游览体验。
五是展示设施的配置和环境景观整治符合遗产内涵，并满足遗产整体景观风貌控制要求。任何措施均不得破坏遗产本体，不得影响干扰遗产历史环境信息的传递。
附：参加编制人员名单
主管总工：王景慧
主管所长：张兵
项目参加人：张广汉、赵中枢、缪琪、康新宇、胡敏、麻冰冰、边际、牛晗、杨开、兰伟杰、刘雪娥
协作单位：浙江省文物考古所、各市文物部门、沿线行政单位
注：资料来源：张广汉.大运河遗产保护规划编制特点.申遗论坛——2014中规院院庆论坛交流.主办单位：总工室.20140717.
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