中规院区域所专栏•美国城市与区域发展的历程与规划管理

作者信息：

商静 中国城市规划设计研究院区域规划研究所所长

荆锋 中国城市规划设计研究院区域规划研究所高级规划师

杨杨 中国城市规划设计研究院区域规划研究所高级规划师

前 言

此次梳理“美国城市与区域发展的历程与规划管理”的相关情况，意在作为编制《全国城镇体系规划》的“他山之石”。中国城市规划设计研究院副院长王凯指导区域所课题小组，就美国不同层级政府引导城市和区域发展的手段进行研究，希望对我们的区域类规划编制有所借鉴。

一、美国城镇化与城镇发展概况

美国的城镇化与政治、经济、科技发展和社会结构变化息息相关。其城镇化进程已近300余年，随着工业化与经济发展的分区推进，城镇化也逐步从东部沿海向中西部拓展，随后向西部与南部相继转移，人口也经历了先向大城市集中，再向小城镇和郊区扩散的过程，形成了高集聚、开放式、多层次的城镇体系。

图1  美国城镇化发展演变历程

1 美国城市发展历史脉络

（1）发端于商贸与欧洲经济入侵的城镇化酝酿期(1690—1830年)。主要以面向欧洲的东部沿岸城镇发展为主，商人在此的聚集为后期工业化和城镇化发展奠定了基础。此阶段城市数量少，城市人口增长不稳定，绝大多是为5万人以下的小城镇。

（2）步入成熟的工业经济与“西进运动”推动城镇化进入高速发展期(1830年—1920年)。1865年以前，工业化主导着美国的城镇化，制造业在东北部迅速集中，交通运输技术的改进也使得中西部的矿产资源得到开发利用。此后，随着“西进运动”和移民的涌入，中西部、西部逐渐成为全国工业化的中心。美国各规模等级的城镇数量都大幅提高，大中城市处于发展黄金期，出现了百万人口大城市。1920年前后，美国城镇化率达到51.2%，正式进入城市社会。

（3）交通革命与科技进步带来城镇化的持续增长期（1920-至今），城镇化继续向西部、南部推进。随着工业由集中走向相对均衡与分散，“郊区化”现象也随之出现。根据郊区化的程度和人口的分布状况，可分为1945年前的城市中心衰落的郊区化起步期，和此后的中小城镇蓬勃发展郊区化加速期。

2 美国现状城市空间分布及体系结构特征

截至2014年，美国人口数量已经达到3.19亿人，城镇化率高达92％。美国由城镇数量和人口规模并重的扩张模式，逐步转向以城市人口单方面扩张为主的阶段。

（1）城市数量及城镇人口在空间上非均衡分布。

美国城镇分布在地域上存在巨大差异。主要集中在中部以东和太平洋沿岸的“11个特大区域”的城市密集区，中西部内陆地区城市密度较低。美国大城市的空间分布和人口密度上也与之吻合。

图2 美国特大城市分布

资料来源：美国2050年国家发展战略.中规院信息中心编译.2014-2015.

图3 2010年美国分县人口密度

资料来源：美国统计局网站

（2）城镇人口向小城镇（市）和特大城市两端集聚。

美国小城市（镇）（人口规模小于25万）和特大城市（人口规模大于100万）的人口超过84.9%，是美国城镇化发展的重心。

3 美国城镇化发展的特殊背景

（1）历史与自然因素导致美国城镇体系的非均衡布局。

图4 2010美国人口分布

资料来源：http://images.google.com

东部优良的自然地理条件和作为最初的城镇化始发地，导致美国的人口与此后移民迁移一直遵循自东向西的路径，东部城镇化率远高于其他地区。

（2）小汽车为主的交通模式导致了美国城市郊区化。美国汽车产业的长足发展带动了美国交通基础设施的建设，一系列政府出台的相关法案也促使郊区化的蔓延，并以此为动力形成今天的大都市区空间组织模式。

（3）全球化与科技创新推动差异化发展模式。美国既存在东北、中西以及南部地区的农垦先行，也存在西部跨越农业发展的“因矿兴城”。二战后的城镇化更是与全球化的经济分工紧密联系在一起。转向以高端制造，教育科研等模式的跳跃性发展，形成美国各大区域之间的互补而不是竞争关系。

（4）移民红利与“无负担”的城镇化。作为美国城镇人口重要来源的外来移民大多是符合国家发展需要的技术移民，而短暂的农业发展时代使得美国几乎没有过多城乡矛盾需要面对，大大削弱了城镇化负担。

二、美国政府影响区域和城市发展的内在机制

1 政策和经济是影响区域和城市发展的主要因素，而非规划手段。

现今美国政府对区域和城市发展管理体系的形成是自下而上推动形成的。从不同层面的规划编制及实施情况来看，无论是最新编制的《美国2050年国家发展战略》，还是被赋予法律地位的州级规划，以及在特定地区起到重要作用的区域规划，都无法过多干预被宪法赋予不可动摇的地方政府行政权力，因此政府通过规划手段协调区域发展的作用相对薄弱。

根据美国专家们的看法，1950-2000年的50年内，影响美国大城市发展的十大因素，按照其影响大小排行如下（Fishman, 1999）：

（1）1956年开始实施的《州际高速公路法》是公认的影响1950-2000 年美国城市发展的最重要的因素； （2）联邦政府支持私人购房贷款的政策，鼓励在郊区买新房，造成了郊区的过度扩展和城市蔓延； （3）中心城市进入“去工业化时代”； （4）城市更新，中心区改造，以及1949年的公共住宅建设项目； （5）在郊区建造工业化方式大量生产的住宅； （6）城市中的种族隔离； （7）大型独立式购物中心的扩展； （8）郊区扩张和城市蔓延； （9）空调设施的普及； （10）1960 年代的城市骚乱。

以上十大因素中政策因素4个，经济因素3个，社会因素、技术因素和规划因素各1个。可见，规划因素对区域和城市发展影响较弱。

2 联邦政府利用专项资金（基础设施和住房）和制度安排对影响区域和城市发展。

上述影响美国城市发展的三个政策因素均出自联邦政府之手，三项法案都运用了资金和信贷政策来直接推动建设，从而间接对美国的区域和城市发展产生了深远影响。例如州际高速公路建设有效推动了太平洋沿岸地区的城市发展。私人住房信贷政策直接带来了美国大都市区周边小城镇（市）的繁荣发展，以及从侧面带来了美国很多大城市中心城区衰落的后果。

此外，联邦政府曾通过立法来促进区域和城市协调发展的制度性安排。例如1928年颁布的以推动区域规划为目的《标准城市规划授权法》，授权建立规划区和规划委员会在协调区域发展方面的问题，并出资支持区域规划机构的建设。针对一些特殊地区，联邦政府授权成立了独立机构来引导该地区的发展，例如阿巴拉契亚地区委员会，国家首都规划委员会，田纳西流域管理局等。

3 州政府和授权成立的非政府机构在区域发展上起到重要作用。

相比联邦政府，州政府除了通过基础设施和公共服务体系建设引导城市发展，还通过州域规划的管控，对州内城市协调发展起到了一定的引导作用，但是由于各州规划体系不同，效果也不尽相同。

区域规划委员会等非政府机构是美国社会应对城市发展问题而出现的治理结构的创新与变革。这些机构通过强化与地方政府之间的合作，鼓励市场和社会共同参与城市治理。截至目前，这种合作形式主要有区域联盟、政府联席会、税基共享以及大都市区规划等。各利益相关体采用平等协商的模式就一些涉及区域发展的问题达成共识，形成为共同的行动纲领，并贯彻落实到各地政府的行政行为中。例如跨州的特拉华谷地区区域规划委员会、加利福尼亚、佛罗里达州的区域规划机构，以及费城、西雅图、波特兰等大都市区的协同治理机构等。

三、宏观类规划对与美国城市和区域发展的作用

美国规划体系包含全国性规划、州规划、县市规划，以及独立于行政体系外的区域规划等四个层级。其中全国性规划、州规划和区域规划属于宏观类规划，用于协调城市和区域发展。

1 首部全国性规划旨在推进联邦政策制定，引导国家基础设施建设投资

《美国2050年国家发展战略》是美国有史以来第一个全国层面的空间规划，是以基础设施投资为主的非官方国家战略。

（1）引导重点地区和贫困地区的发展。

美国未来增长最快的大都市及其连绵地带现状普遍存在着高速公路拥堵，机场和海港拥挤、基础设施承载能力不足等问题。规划重点致力于高度整合巨型城市区域资源、改善落后地区、促进均衡发展、引导投资建设和制定土地利用决策等方面。

（2）保护自然生态环境和人文景观要素，推进基础设施建设。

全国性自然和遗产保护工作重点落在公共土地、国家公园和遗产保护地、州和区域公园、河口、海岸线和“地方保护区网络”的建设上，提出大型景观保护战略框架的政策建议。并为促进交通运输、水资源和能源生产与供应建设等方面提出政策建议。

图5 美国2050高速铁路网规划

资料来源：美国2050年国家发展战略

（3）间接影响联邦及地方政府政策，推进规划实施。

“美国2050”是非联邦政府组织编制，因此无法作为官方计划、法案或行动来实施。只能通过报告发布、会议研讨、利益相关者协商等方式，间接促使联邦和地方政府关注，推进国家战略的实施。

2 州规划侧重战略目标制定和底线空间要素管控，制定州级公共项目建设投资计划

美国州规划总体来看主要分为州总体规划和专项规划。

（1）州总体规划侧重于制定全州发展目标、重要空间要素管控和公共设施建设管理。

发展目标涉及经济，土地、交通、公共设施、公共安全、水资源、历史遗迹保护等领域。对全州发展有影响重大的基础设施、公共服务设施和重要资源地的建设与管控是州规划的重点，例如交通等基础设施、住房等。

（2）涉及公共要素的专项规划具有较强的管控力度，并有效引导州政府的建设投资。

州专项规划和投资建设计划主要集中于公共服务设施方面，例如交通,经济发展,电信和信息技术,住房等规划，引导州政府的投资和扶持基金的投放。对未列入到“投资建设计划”内的项目，州政府不得进行投资。

（3）通过授权法和制定投资计划来保证州规划的法定地位和实施。

美国州规划是一种专门的授权法,通过建立州机构来协调州层次上的规划功能和地方规划行为。这些法描述了州规划委员会的功能,并规定了地方政府的规划过程。州规划的实施是通过经济手段，即纳入州预算的投资建设计划来实现，而非行政手段的下级规划落实。

3 区域规划用于协调跨行政单元地区的空间布局、资源开发和重大设施建设等问题

（1）美国的区域规划是非政府行为，但对于特定区域的城市协调发展启到了至关重要的作用。

通常由“联合政府”或是由州立法授权或强制要求的“区域规划委员会”进行管理，如纽约区域规划委员会。规划在协调跨州、跨流域和重要地区之间的经济发展、城镇建设、资源保护等方面起到重要作用，指导各地方政府的规划，促进州、区域、地方在政策上的协调统一。

（2）规划内容没有统一的要求和标准，主要集中在资源开发控制和地区增长管理两个方面。

如《田纳西流域开发法案》是通过区域规划来实现多地区重要资源的综合管控和重大基础设施的统筹协调；波特兰、圣地亚哥等地区规划是为展望经济发展、指导有序合作、协调发展而制定，以大都市的增长管理为主。

（3）通过纳入州的相关法规中来保障其法律地位和有效实施。

州规划和地方政府规划均有相应政府的法律作为直接依据，而区域规划则多是纳入州的相关法规中，或嵌入相关条款中。对于涉及地方综合规划的相关内容采取审查和监督地方方式予以协调，确保州规划、区域规划和地方规划各司其职。

（4）通过州立法保障县、市规划的法律地位，地方政府推进规划保障实施。

地方政府是依据州的授权法而编制总体规划、区划规划和制定区划条例的。州的立法通常都要求地方编制总体规划、区划规划，大部分州都在法律条文中明确要求区划法规的制定必须以总体规划为基础。

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