整体谋划·分类施治·突出特色·弹性管控 ——海口市棚户区改造专项的探索与思考

本文为海口城市更新项目中规院规划统筹组——中规院（北京）规划设计公司城市设计所慕野主任工、张辛悦规划师在《海口市棚户区改造专项规划》编制过程中的实践总结，欢迎分享。

作者│慕野

中规院（北京）规划设计公司城市设计所  主任工

作者│张辛悦

中规院（北京）规划设计公司城市设计所  规划师

引 言

2014年7月国务院办公厅下发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》后，海口市于2015-2016年间，集中策划了一批棚户区改造项目。2016年底，海口市部署开展城市更新工作，对棚改工作提出了新的要求。棚户区改造作为城市更新工作的一个子项，设置了专门的海口城市更新棚户区改造工作组，由主管副市长领衔，海口市房屋征收局作为主要责任单位，协同城市更新各相关职能部门，开展《海口市棚户区改造专项规划》的研究和编制工作。

我院作为规划编制单位，在这一年多的工作中，为海口市棚改的政策制定提供了大量的专业意见，在工作方法上也积累了一定的经验。我们认为，开展棚户区改造工作要从全市一盘棋的角度进行整体的谋划，确保棚改工作既要解决民生问题，又能支撑城市发展目标的空间资源配给。在这一认识的基础上，基于对海口市发展战略的研究，我们将海口市的棚改片区按照规划建设目标进行了分类，并根据不同的类型提出相应棚改目标、施治手段和规划指标体系，避免所有棚改项目“一刀切”。在关键区位的棚改实施项目上，采取“刚性管控+弹性指引”的技术手段，不仅在基础设施完善、公共服务设施配给和回迁安置等方面提出刚性的规划控制要求，还在业态升级、文化彰显、城市形象等方面提出弹性的设计指引，保障棚改项目能够对城市的总体发展起到有效的促进作用。

海口棚改专项技术路线

• 基本概念：城中村改造存在的普遍问题

改革开放以来，中国经济社会高速发展，城市扩张速度不断加快，导致越来越多的村庄用地被城市已建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍保留着农村模式的居民点（万坤，李沁，2012）。城中村成为城市中的设施配置洼地、景观环境洼地、土地价值洼地以及城市病暴发的集中区域。

总体来看，当前我国城市政府处理城中村问题时，经常采用“一刀切”的方式，将所有城中村建筑全部拆除重建，村民大量就地或异地集中安置，这种方式导致征拆成本巨大，并且会给政府财政带来较大的压力（涂欣，陈林，2016）。另外，在城中村改造中，往往会出现重局部、轻整体的现象（陈诚，2013），只关注单个改造片区的策划方案、规划设计和建设水平，缺乏全局性、系统性的考虑，导致城中村改造工作难以契合城市的战略发展方向。

• 情况摸底：海口市城中村的特点

海口市棚改片区绝大多数为城中村和城边村，占建成区用地规模约23%。这些城中村大多占据城市中心区与城市重要地段，紧邻城市重点发展的片区，地理位置优越。但由于片区内部服务设施配给较为薄弱，路网建设密度也难以达到城市中心区的服务要求，导致其对海口市整体的交通、环境、形象、功能产生较大的影响。另外，海口棚改片区现状开发强度较高，现状容积率平均值接近2.0，部分片区容积率达到3.0，直接导致征拆成本相对较高，棚改工作推进存在困难。

海口市城中村分布

• 方向确立：海口棚改工作思路的转变

2016年底，黄艳副部长在海口视察工作时特别强调，“棚户区改造是机会，不是任务，城市里面有多少待开发的地区，和棚户区改造统筹去做，市政工程从整体上去谋划、策划、操盘”。

国家住房和建设部副部长黄艳指出：棚户区改造是一个系统性的问题。它关系到城市环境、城市形象和功能的提升、社区的枢纽，要把棚户区改造变成塑造城市新形象、新功能、新品质的机会，城市的规划一定不能被开发商牵着鼻子走。从现在开始，海口就需要高起点规划，专业设计一定要讲究，从全市来配置产业和功能区分，需要考虑如何打造百年的公共空间。

——海南在线新闻中心 Hainan.net

在海口城市更新工作的新语境之下，棚改片区作为城市更新工作中释放的重要存量空间，应该更多地对接城市更新工作中提出的交通优化、城市增绿、水体治理、品质提升、文化复兴、设施完善等多方面的优化提升需求，将城市更新的工作目标投射到城市的存量空间上。

本次棚改专项规划明确，海口市棚改工作应力图实现缓解海口“城市病”、升级功能业态、补齐设施短板、改善人居环境、提升城市形象、彰显文化内涵六大方面的目标，支撑海口市建设国际化滨江滨海花园城市。在此思路的指引下，我们对海口市棚改工作有三大方面的基本认识：

1、棚户区改造应该“全局考虑、分类施治”

棚户区改造应该全市一盘棋统筹考虑，在问题和目标双重导向下对城市空间资源，尤其是对公共空间资源进行优化再分配。

1.1 合理精简总量

海口市2015-2017年共策划开展54个棚改项目，其计划年均改造规模甚至高于北京、深圳等国内一线城市，若按原计划实施，政府财政将不堪重负。海口棚改专项在深入了解各策划片区的推进情况后，结合海口城市更新框定的四大重点片区，对棚改项目进行的精简筛选。围绕美舍河、海甸溪、新海港和江东组团的近期规划建设目标，拟定了两个首批示范项目、八个备选示范项目作为海口棚改工作的近三年的重点。另外对改造需求较低、实施难度较大、非城市更新重点区域的八个项目，采取了暂缓实施的计划，缓解海口市政府的棚改资金压力。

海口城市更新四大重点片区

1.2 确定改造模式

过去“一刀切”的棚改模式，导致部分项目征收成本过高、推进难度较大，未能充分兼顾社会、经济、文化及生态等多重效益。海口棚改专项根据城中村的区位、土地价值、文化资源、工作推进情况等一系列要素，将所有片区划分为整体拆除新建、局部拆迁改造和环境修缮三大类，由“拆-改-留”向“留-改-拆”转变。

1）对整体环境较差、外观形象较差、功能不完善的城中村，进行整体拆除新建。同时，为保证工作平稳推进，对已正式启动征收拆迁工作的项目继续维持整体拆除新建的模式。

2）对滨水景观敏感地区以及历史街区周边的城中村，考虑到城市记忆的传承和城市传统风貌的延续，采用完善基础设施、改善沿街立面和建筑翻新改造等模式开展环境修缮整治工作。

3）对于个别整体改造难度较大、资金压力较大的片区，结合城市更新的具体专项提升要求，对片区内的局部建筑开展拆迁改造，用于补充基础设施、服务设施、公共绿地，其余建筑通过环境整治来提升整体形象。

改造模式向“留-改-拆”转变

1.3 指引改造类型

为了让棚改工作能够更加有效的支撑城市发展目标，在改造类型方面，根据项目区位、城市发展愿景、项目周边服务能力等因素，将所有棚改片区按改造目标分为五大类。

1）城市品质提升类片区，指滨江滨海的城中村，主要改造目标包括提升滨水绿化景观品质、建筑风貌整治、建设公园绿地等；

2）公共服务及基础设施类片区，指地处城市核心区域的城中村，公共设施供给相对缺乏，严重影响周边地区的生活环境和城市运行效率，主要改造目标包括城市道路微循环贯通、市级大型公共设施建设等；

3）产业导入类片区，主要指城市更新确定的引导未来海口发展战略地区，主要改造目标包括城市功能业态优化提升、建设商业服务设施、文化旅游设施等；

4）居住环境提升类片区，指整体生活环境较差亟待改善的区域，主要改造目标包括建设高品质住区、配套社区级公共服务设施等；

5）土地收储增值类片区，指城市远景发展控制区域，建议在适当时间结合农用地收储工作，开展城边村征拆工作。

丁村-迈仍片区棚改注重产业导入

2、棚户区改造应该“寻找痛点、突出特点”

棚户区改造应该通过对存量土地资源的整合利用，一方面找准痛点，缓解功能不齐、设施不足的城市病问题；另一方面突出特点，彰显地域特色魅力、提升整体风貌形象。

由于海口棚改专项是海口城市更新工作的七大专项规划之一，在工作过程中，项目组充分对接和考虑了其他专项实施的空间落位需求，并在棚改片区内尽可能地为其预留相应的空间。

城市更新其他专项规划的实施需求

2.1 优化基础设施，完善服务设施

充分对接交通优化需求，结合计划开展的棚户区改造项目，重点打通重点拥堵片区次支道路断头路，贯通交通微循环，缓解近期交通拥堵，构建区域开放式的路网格局，强化对外衔接能力，分流城区主干路网交通压力。

满足市政基础设施的建设需求，结合棚改片区新增6座污水处理厂，调整大集中的污水处理厂布局为“集中+分散”的布局方式，在具备用地空间的绿地适当增加小型分散的污水处理站或人工湿地，提高污水处理的能力。

在公共服务设施方面，结合公共服务设施专项规划中确定的近三年新增公共服务设施布局，构建“市级-区级-居住区级”分级合理、功能完善的三级公共服务设施体系。在棚改片区中补充建设十五分钟便民生活圈设施，确保居民在步行一刻钟之内即可享受到快捷的生活服务。

公共服务水平分析

2.2 提升城市形象，彰显地域文化

专项规划在风貌管控方面，严格遵守《海南省人民政府关于加强城市设计和建筑风貌管理的通知》相关要求。居住建筑作为城市天际线的背景图层，应尽量做到空间形态的和谐有序，棚改片区新建居住建筑高度不大于80米，居住用地净容积率控制在3.5以内。同时，依据海口市新编制的《建筑风貌管控导则》，对片区内的滨水建筑、临街建筑和地标建筑提出相应的建筑高度、退线、立面形式、色彩、材质等一系列控制指引。 

规划设计尊重地形利用地形

天际线控制

表：海口市棚户区改造目标体系

本次棚改专项的另一大特点，是将棚户区改造与历史文化特色传承与复兴相结合，最有代表性的是海口凤翔公园东侧的迈仍老村。规划摒弃了原来在棚改实施中大拆大建的模式，建议恢复老村的巷道格局，对部分民居建筑进行保留修缮，并且策划植入新的休闲游憩功能，探索政府与社会资本相结合，打造民宿旅游区的改造、运营模式。

海口迈仍老村格局及民居现状

民居风貌改善及功能植入

3、棚改项目策划方案应该“刚性、弹性结合”

棚改项目策划作为非法定规划，在开发主体不确定的前提下，应该通过“刚性管控+弹性指引”的方式，保障开发建设主体提供优质的公共产品，塑造宜人的公共空间。

本次棚改专项针对具体棚改项目，探索了规划管控导则的模式，导则的管控内容包含10大类、37小类。其中，强制性内容19项，指导性内容18项。棚改片区的规划管控导则对上要落实海口城市更新的总体要求，对下既是指引开发主体规划建设工作的引导性前置条件，也是控规修编的重要依据之一。

强制性内容。指在下阶段控制性详细规划编制中应严格执行的内容，非特别原因不得修改。管控要素主要包括：范围、城市更新重点要求、改造安置模式、居住用地比例、主导功能、交通骨架、开敞空间的量、公共设施的量和规模、开发强度等。

公共服务设施配置要求

指导性内容。指为下阶段控制性详细规划编制提供参考，可根据项目实际情况适当修改。管控要素主要包括：回迁安置比例、具体产业类型、各类服务设施具体布局位置、建筑风貌与建筑色彩等。

棚改滨水重要节点建筑形态控制

棚改片区开敞空间控制

小结

棚户区/城中村改造是我国政府为改善居民家庭住房条件而推出的一项民生工程，有利于解决中低收入困难家庭的住房问题，它同时也具有完善城市功能、优化服务设施、盘活土地存量、提升城市形象的重大意义。开展棚改工作，不能只单方面的从改善居住环境问题的角度出发，更应该有全局化的视野和针对性的策略，统筹考虑如何通过棚户区改造提高空间资源的使用效率、彰显城市的地域文化特色、提升城市的综合竞争力。

项目组名单

主管院领导：王凯、张菁

主管所长：胡耀文

项目负责人：慕野、张辛悦

项目组成员：徐钰清、王琛芳、于良森、赵兴华

其他协调单位：海口城市更新各专项规划项目组

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