中国式风貌管控：城市设计的技术迭代和制度匹配

作者│刘迪

中国城市规划设计研究院上海分院城市设计中心主任

感谢作者授权发布。

• 背景：城市风貌管控成为国家意识

青萍之末，狂风源起。中国的城市设计在2015年被提升到前所未有的国家高度，城市风貌作为城市设计的直接关切对象，是城市设计的雕梁画栋。2017年6月，住建部颁布《城市设计管理办法》，这是我国第一次在国家层面为推动城市设计的专项条例。此后，各地市出台了很多与此对应的执行细则和落实办法。2017更像是中国城市设计繁荣崛起的制度元年：仅此一年国家接连推出了77个双修试点城市和57个城市设计试点城市，面大量广、力度空前。种种现象表明我国的城市风貌管控问题已迫在眉睫。

• 现象1：风貌问题纵贯国土，普遍存在

从全国来看，风貌问题已经是纵横全部国土的普遍问题，而绝非单纯的一城一地的得失问题。上至特大城市因土地集约紧缩利用而带来的城市高度风貌无序，下至县城乡村因缺少独立建筑师（规划师）制度支撑及村民自建房而导致的住房只重体积、外观失控的现象比比皆是。如是上述已经构成了我国40年城市大发展过程中始终无法克服的“疑难杂症”，也是影响我国城镇化质量的突出问题。

• 现象2：规划一直在编，风貌依旧难解

从住建部77个双修试点城市的规划编制情况来看，这些城市并非此前没有编制过风貌规划或城市设计。与此相反，这些试点城市恰恰是我国城市设计和风貌规划积累最多、经验最丰富的城市。以如此力度来推动的城市规划管理，即使放在全世界来看，这些城市都是世界上规划管理最严厉、规划编制最系统的。但即使这样，这些城市的风貌还是不能令人满意。

• 质疑之声：中国当代城市规划有冇技术手段管住本国的城市风貌？

虽然我国城市规划体制自诞生以来，风貌管控便从未在各级规划编制过程中断绝于耳，但就其实际建成效果来看却喜忧参半，甚至难以与国外一些不太强调规划的城市相媲美。如美国休斯顿市的法律体系中根本就找不到地区性的法定规划，更无从谈起风貌管控这类的专项规划；旧金山市市区法规中也只有城市设计导则一部约束性城建规划手册；纽约市也仅仅是一部区划法条例。但是，凡有到过这些城市游赏经历的人，无不对它们的空间风貌赞叹有佳。

所以，种种迹象难免会令人心生疑问：中国当代城市规划究竟应以何种技术手段和技术储备，来管住本国城建体制下的城市风貌。或者说，风貌管理到底是一个技术问题还是一个制度问题。

• 问题之源：风貌规划的本体缺位、重心错位

1 规划者与使用者视角误差造成管控本体缺位

从编制过风貌规划的城市来看，规划成果本身对风貌的认识并不统一。77个城市中有风貌规划的几乎都采用结构主义方法：抓大放小，重心放在风貌结构怎么控制、特色骨架怎么塑造。

但实践证明，作为总管全局的风貌规划和作为人去体验的城市风貌并不是同一回事，规划师的编制视角对风貌的理解与市民使用者的视角存在很大的误差。作为城市使用者能感受到的风貌是一个基本面问题，而非规划里所强调的风貌结构。如广州中轴线城市设计和建成效果的比对即可发现，规划师脑中的规划图景与职业追求（轴线结构突出，主次分明），与现实场景（风貌感受）之间存在着较大的误差。

类似的情况也出现在对北京城市风貌的认识上，京城风貌的管控优劣并不取决于中轴线或长安街的结构性风貌管理是否有效，而是针对北京面大量广的胡同大院和居住小区的风貌管控是否切实起到了作用——因为这些空间才是北京城市风貌的基本面，它们合在一起占到了城市用地总面积的一半以上，它们才是决定外来者对这个城市风貌感观体验的主体。

但规划通常忽略的往往就是这些风貌基本面的管控问题。所以许多城市的设计愿景都很好，但按此风貌结构建设出来的形象却总是难如人意（忽视基本面管控）。因为城市风貌不是一个结构性问题，而是怎么让全体空间或大多数可视空间如何美起来的问题。

2 脱胎于规划惯性思维的重点式管控重心错位

另一方面，反过来看，规划中通常强调的中心区、商务区等这些城市“重点片区”，往往就算不去控制，城市的形象和风貌也不会太差。如比较一下上海和纽约的城市风貌就不难发现，就中心区建成风貌而言，二者不分伯仲。但比较一下基本面的风貌，就会发现两者判若云泥。

所以，从这个角度看，恰恰是这些通常被我们认为是非重点的地区才是决定城市风貌感受的关键。

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实践：风貌管控的困与惑

• 感性管控的科学性不足

一方面，当前风貌规划编制技术本身科学性不足，容易遭到开发商的质疑。尤其体现在城市地块高度控制赋值时，由于影响地块开发的因素极其复杂，规划师不可能全面掌握。于是，编制中往往会主观按照地租理论从中心向外围梯级高度递减的方式对地块赋值，这种方法说到底既是一种经验性判断，又是一种无奈之举。因此，难免会遭遇在后续开发中对高度控制科学性的质疑：为什么控高是n米，而不是n+1米或n+2米。而当面对这种问题，规划师在技术上又很难给出一个科学有力的论据。

• 理性管控的严谨性不足

另一方面，以多源理性的数据方法来控制的城市风貌也会遭遇“数字打架”的尴尬。如某市的规划统一管理技术规定表中，就存在数据双限打架的现象：即依照规定中的高度上限值开发，与其对应的地块容积率的上限值却无法达到。而且，这种现象在各地的实践中普遍存在，规划编制者和管理者普遍缺少对技术标准的数学合理性的考证。

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反思：风貌管控的表与里

风貌管控是制度问题还是技术问题？从上文分析看，风貌管控的压力似乎主要来自于技术上的不够科学，造成了对风貌的“议价空间”，导致风貌失控。因此，笔者在《安吉县城总体城市设计》实践中曾设计了如下实验：即通过现代计算机超算技术，对风貌控制做“精算”，实现科学精确制导的地块控制，进而探讨我国城市风貌的顽症能否在技术途径上治愈的方法。

具体内容为：在技术层面，规划通过把城市和自然山水的高度数据带入计算机，让计算机来求值。然后通过编程写算法、拟合，最后得出计算精准的高度控制图。不难发现，以往这个过程是复杂科学，人脑凭经验很难说清楚。那么，有了这样一个科学计算的结果，风貌管控是不是就有保证了呢？

但现实情况仍超出设想：与安吉县城总设编制手法类似的桂林城市高度控制在管理实践中，其城市高度控制在极具精准度和科学性的情况下，其城市风貌仍然存在前文中的问题。这说明我国风貌问题的普遍性，极有可能是由国家一系列城建制度所决定的，风貌问题的核心不在于对风貌控制要素本身是否足够精准或开发商有无人文情怀，而是一种制度使然。

反思1：地块指标式的管理能管好城市风貌吗？

比较一下就能发现。在风貌管理上，我国风貌管控是通过管地块来管风貌，而国外很多城市的风貌管控是直接管地块内的建筑。所以，在我国城市开发几乎都是大地块开发的情况下（国外私有制地块切分往往很小），与其对应的风貌控制也是整地块控高。因此，难以回避的问题即实际控制指标很可能控制不住实际建设的高度组合。所以在中国的大中小城市经常会看到出现合法的高低配小区或高低配组团，造成对整个风貌区的干扰。

所以，为了管住这一问题，地方规划局就要不停地在政策上打补丁。如某城市地铁站前地块，因其地块开发采用高低配模式（符合地块风貌控制要求），竟导致在地铁站前区出现了别墅。为此，当地规划局在后续出让的地块规划条件中明确规定：新建住宅小区既要控高也要限低。这一现象的本质就是整地块控高方法的缺陷，换句话说，整地块控高想要同时引导其风貌“不出格”就需要不停地在政策上打各种补丁。

而在日本，城市住宅开发都是私有小地块上的居民自建房（日语中称之为“一户建”）。所以，日本的城市高度管控实际上是管至私人地块的。但具体控制办法却相对简单：只控制一个容积率的指标。由于地块面积足够小，所以按照规定要求的容积率，建出来的住宅高度基本都能保证在2-3层，城市风貌管控虽从小入手，但却收到了面的效果。这种情况极其类似于我国的乡村地区。所以，现阶段我国很多建筑师提出乡建（喜欢到乡村做小住宅设计），就是这个道理。但是，这种模式却是城市里我们居住小区建设方式所做不到的。

另一个例子，为什么说以建筑为对象的风貌管理方式往往比较有效。日本的建筑基准法里有一条叫不得改变老建筑的原有风貌。如下图就是日本城市风貌管理的执法过程图（户主改变了老建筑的外观，被政府要求恢复建筑原貌）。所以，现在日本的街头我们经常能够见到长得古代面孔的新房子，就是因为上述这条规定（修缮但不能改建），因此这些街道的风貌能够做到传承延续和新老融合。

从这个角度看，巴黎十九世纪奥斯曼的城市美化运动与我国当今大力推进的城市双修别无二致。同样是通过对一栋栋建筑的改造（而非地块）而形成了今日的风貌。

与这种模式相匹配，针对单体建筑的风貌管控还催生了国外早已普及的独立建筑师制度。所以，当行走在当今中国城市大街上看到遍地开花的房产中介门店的时候，在日本的城市街道上却是很多为住宅提供整修服务的独立建筑师门店（日语中称“工务店”，即承接私人住宅设计和施工的小型建筑设计公司），而这些工务店又恰恰是当地城市风貌管控规则的精通掌握者，从而保证了住宅设计在源头上与风貌管控的衔接（而非我国模式中开发商在拿地后对风貌控制要求的突破和质疑）。所以，城建模式的不同导致了这种城市风貌、业态分工、行为自觉方式上的巨大差异。

而且，放眼世界来看，世界上很少有国家是采用类似我国统规、统建的方式来解决国民的住房问题的，全球90%的国家都是采用类似日本一户建的私人住宅解决方案。在这一城建制度下，市民是拥有一定的城市建设权的，风貌管理和人对城市的感受是一致的。某种程度上看，厦门曾厝垵就是这种模式的变体（按户自改）。

反思2：街区式的风貌在我国能实现吗？

第二，毋庸置疑，高层住宅林立对城市风貌的冲击是致命的。而我国之所以提倡开发高层住宅的一个重要原因，就是认为国家人口众多，为了节约土地，所以要建高层住宅。但是这种根深蒂固在我们脑中的逻辑到底成不成立呢？人多地少就一定要多建高层住宅吗？

做一个对比就能发现，就城市化地区来说，日韩的人口密度比我国还要大，但日韩却采用的是低层小住宅的方式来解决本国国民的住房问题，而不是我国的高层住宅模式。

而且，即便我国以如此力度来拉升城市高度进而提升土地利用效率的情况下，北京、上海等市区的平均容积率竟然比东京市区的平均容积率还要低。也就是说，像日本这样采用低层住房解决方案的国家，在土地的利用效率上并不比我国多层和高层小区模式要低多少。

同时，由于日照间距在我国是建设强制性条例。导致住宅小区必然都是“排排坐、向前看”。所以，中国的住宅小区几乎都是按照日照规划出来的，而不是设计出来的。容积率和日照一定，小区的高度空间布局和风貌基本就锁死了。

所以，能看得出来，我国住宅使用的舒适性（强制保证的阳光权），实际上是以城市风貌为代价的。日照间距产生的副作用就是城市风貌的千篇一律。所以，客观制度上我国不太可能做到如欧洲国家那样的街区式风貌（没法利用东西向）。

因此，体现在城市肌理上，中外城市的肌理差异非常大。也因此导致我国的城市肌理都比较易读（以日照为依据判断建筑功能类型）。

而且，如果延伸去看，城建制度和风貌的这种关联，不会因为民族和文化的不同而不同。最好的案例如东西柏林。东柏林的城市风貌和我国城市类似，而西柏林却都是欧洲小住宅的风貌特征。因此，风貌的核心在于城建制度，而且不以民族和文化为转移。

反思3：千城一面是风貌问题吗？

第三，千城一面到底是不是风貌问题？业内常常把千城一面归结为城市病，是城市特色不足的表现。据某媒体统计，我国600多个大中小城市中，200多个城市都存在千城一面的问题。但实际情况是否如媒体报道的一样呢。如果从大历史观的视角看，不难发现我国的城市建设主要集中在改革开放后的40年间。而在这段时间里，从建筑建造的技术到建筑材料的变化都非常之小。所以，在这一段时间内建设的城市，其风貌理所当然会比较像，因为无论在技术上还是审美上基本都差不多。

即使发达如美国，其城市也仍难以摆脱这一规律，其城市千城一面也非常普遍。如图中不同城市的街道照片，两侧建筑风貌几乎难以区分。其原因就是这些美国城市的开发建设基本也是集中在同一时期（19世纪后半叶）。

所以，不难理解为什么当人们到了平遥或丽江这样的城市时。能明显感觉到城市鲜明的特色。因为这些城市的建设具有历史时差，当时的建造技术和美学价值与现在的差距很大。

所以，距离产生美，时空差就是城市特色。因此，千城一面并不是一个风貌问题，而是一个在快速城镇化过程中所呈现出的短期城市发展规律。从大历史角度看，城市建设的时空差有了，城市特色也就有了。

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总结：关于城市风貌的几点认识

最后，本文的若干观点总结如下：

第一，城市风貌管控在技术上首先要解决编制科学性的问题，编制成果的合理性和判断过程的科学性需要技术的迭代更新。要推动大数据、数字化等规划量化编制方法和工具应用于编制和管理之中。

第二，城市风貌管控的重点对象不是中心区，而是基本面（占据城市空间绝大比例的住宅）。城市风貌管控是一个面的问题，而不是结构的问题。

第三，城建制度是改善风貌形象的根本。应探索改进土地开发机制（土地细分技术的应用），弹性的日照管理，还有统一多元的建设权市场化改革是改善我国城市风貌的源头性探索方向。

第四，千城一面不是风貌的问题，而是我们这个时代由于短期内大建快上所呈现出的城市发展规律。

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