苏南城乡发展新路径：从“半城半乡”走向“伴城伴乡” ——以常州、无锡为例

本文为中国城市规划设计研究院绿色研究所胡晶在“2017年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

作者|胡晶

中国城市规划设计研究院绿色研究所

江苏南部地区，包括南京、苏州、无锡、常州和镇江五市，是我国乃至世界上人口密度最高、城镇最密集、经济最有活力的地区之一，在我国城镇空间格局中有着十分重要的地位。

1. 苏南印象

1.1 千年积淀江南韵

苏南，地处江南核心，历经千年积淀，孕育了天人合一的人居环境和诗情画意的人文意境。太湖流域气候温润、水网密布，拥有得天独厚的农业生产条件，自古以来就是闻名遐迩的鱼米之乡，形成了具有东方特色的、人与自然和谐共处的城乡空间。

回溯历史，商代后期，泰伯奔吴带来了中原地区先进的农业技术、青铜器及其制造技术，开凿人工运河泰伯渎，保证两岸农田灌溉，通过适合江南地理特点的农业开发，奠定了吴国的强盛基础。隋唐时期，随着国家经济重心南移和人口南迁，采取精耕细作的农业生产方式来维持人口的高密化，圩田和网状河渠系统已日臻完善，并在漕运历史上占据重要地位，沿运河形成转运赋粮中心。宋元时期，凭借水利成就和精耕细作，江南地区成为“天下粮仓”，被誉为“苏湖熟天下足”，同时改种棉麻等经济作物，通过高附加值的农副产品和手工业品缓解人地矛盾。明清时期，棉花种植刺激手工纺织业的发展，小农家庭生产单位进一步加强，新兴都会和市镇出现新产业中心，无锡和苏州分别是全国知名的米市丝都。

综上所述，农业文明时期江南地区的城乡关系为乡村孕育城镇。乡村保持高度自给，桑麻、棉花等经济作物的种植带动手工纺织业的发展，乡村成为半工半农的生产基地，由于小农经济的高度商品化，形成大量商贸繁荣的城镇。

图 1泰伯奔吴

图 2江南地区的塘浦圩田系统

1.2 百年激荡现代派

苏南位于长三角腹地，是我国现代化程度最高的地区之一，集中代表了改革开放40年来的辉煌成就。

现代化的发展从近代民族工商业的发源开始，随着西方工业的传播，民族工商全面繁荣，城乡生产方式和贸易结构产生巨变，城乡体系面临重构。此时的城乡关系为乡村支持城镇，城市工业的发展和城乡贸易结构改造并进，新兴城镇的兴起与传统城镇的衰落并存，乡村地区成为廉价生产资料和廉价劳动力的来源，农民也因此掌握了现代技术，为苏南模式的发源奠定了基础。

图 3无锡的工商互促基础和常州的工业立市传统

苏南模式开创了一条符合中国国情的农村就地城镇化道路，是中国特色社会主义的创造性实践。可分为两个阶段，第一个阶段为苏南模式发源，以乡村的城镇化为特征，通过发展以集体经济为主体的乡镇企业实现非农化发展，走出了一条与西方工业化迥然不同的工农相辅、城乡协作的城镇化道路；第二个阶段为苏南模式演进，以城市的现代化为特征，建立经济开发区，通过所有制改造和外资引进，形成多种所有制并存、多层次产业并重的多元格局，经济实力不断增强，城市现代化进程快速推进。

图 4苏南模式在空间上的体现

新时代、新征程，作为“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，苏南所处的长三角地区迎来新的发展机会。2016年6月国务院发布《长江三角洲城市群发展规划》以来，长三角迎来全面协同、融合发展的新时期。2018年1月12日，长江三角洲地区主要领导座谈会召开，确定“创新引领，携手打造世界级城市群”。2018年6月1日，以“聚焦高质量，聚力一体化”为主题，长江三角洲地区主要领导座谈会再次召开，审议并原则同意《长江三角洲一体化发展三年行动计划》和《长三角合作近期工作要点》，提出了共建繁荣、协同、美丽、共享的长三角的重点任务，长三角的一体化进程按下“快进键”。

图 5长三角城市群空间格局示意图

随着区域协同加快推进，长三角地区将从点轴发展加速走向网络化，孕育新兴增长极，从苏南地区来看，空间格局趋于东西向分层、南北向加密，新兴战略空间将进一步推动苏南地区乃至更大区域的生态共保与文化复兴。随着区域网络加密和区域协同加强，合作网络的空间尺度将由大城市中心向更小的城镇发展单元，乃至乡村地区扩散，城乡一体化发展将迎来新的机会。

图 6长三角地区空间格局构想图

图 7苏南城乡空间结构`

综上所述，改革开放以来，苏南地区的城乡关系从均衡走向分化，又逐步走向融合。作为反映城乡关系的晴雨表，城乡居民收入比也经历了从快速缩小到逐渐扩大、加速扩大，再到逐渐缩小的四个阶段。近年来，在新型城镇化和美丽乡村建设背景下，城乡关系逐步走向融合，这也说明，面对高度网络化的区域格局和生态文明建设的时代背景，不应再以乡村的消逝为代价，应从“半城半乡”走向“伴城伴乡”，走向城乡融合。

图 8 改革开放以来无锡城乡收入和城乡关系变化情况

2. 从“半城半乡”走向

“伴城伴乡”的战略选择

2.1 自上而下的发展要求

（1）贯彻中央精神

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。党的十八大以来，生态文明建设被提到前所未有的高度，不只是建设山清水秀的人居环境，更是我国实现历史性超越的战略机会。生态文明在反思工业文明教训的基础上，汲取农业文明精粹，具有十分重要的现实意义，“和而不同”、“天人合一”、“道法自然”、“以人为本”的千年传统，是中国率先走上生态文明道路的重要基础。生态文明时代，应寻求城市与乡村相互协调、相互平衡的共生关系。

乡村振兴是实现“两个一百年”奋斗目标的重要组成部分。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。乡村振兴是缩小城乡差别、解决当前主要矛盾的重大战略部署，改革开放确立了“让一部分人先富起来，逐步达到共同富裕”的发展路径，决定了在发展过程中会出现区域差别、城乡差别和贫富差别，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。新型城镇化和乡村振兴是当前释放内需潜能、应对资本过剩的重要抓手，如果说城市是“发动机”，乡村则是“蓄电池”，改革开放以来，乡村在工农产品价格“剪刀差”、廉价劳动力、土地资源三大领域的贡献，在城镇化过程中发挥了举足轻重的作用，也是产生“三农”问题的根源。

图 9乡村振兴“三步走”与“两个一百年”奋斗目标的对应关系

作为改革前沿，为全国发展探路是中央对江苏的一贯要求。2014年12月，习总书记视察江苏并发表重要讲话，要求江苏努力肩负起为全国发展探路的光荣使命。2017年12月，十九大后第一次地方视察，习总书记来到江苏，在强调坚守实体经济、坚持创新发展、深化国企改革的同时，也再次重申推动乡村振兴、修复生态环境等重要内容。

图 10 习总书记在江苏徐州视察时

与非物质文化遗产传承人王秀英亲切交谈

（2）落实省级部署

以新时代新作为谱写江苏高质量发展新篇章。为落实十九大和习总书记视察江苏重要讲话精神，江苏省委十三届三次全会提出坚持“六个高质量”发展，乡村振兴和城乡融合发展是实现高质量发展的重要内容。

推进新型城镇化和城乡发展一体化，对江苏加快转型发展、实现“两个率先”目标具有重大现实意义和深远历史意义。2014年，以新型城镇化为核心，江苏提出了更大力度统筹城乡发展，并将城乡发展一体化作为“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”的重要抓手。

2017年，江苏省开展特色田园乡村建设行动，将其作为促进乡村复兴的战略抓手。

图 11中共江苏省委江苏省人民政府

印发《江苏省特色田园乡村建设行动计划》

2.2 自下而上的发展诉求

（1）旧力趋竭

改革开放以来，苏南地区在“工业驱动下的农村城镇化”和“投资驱动下的城市现代化” 双轮驱动下获得持续繁荣，得益于资源配置权的层层下放，但也带来不同问题。苏南模式发源阶段，发展主体是乡镇甚至村社，空间布局与土地权属挂钩，用地破碎、使用低效；苏南模式演进阶段，伴随集体企业改制和外资引入，采用园区式发展，固定资产投资主要用于城市，出现产城分离、城强乡弱等问题。

传统发展模式难以为继，亟需寻求新的发展动力。从1987年深圳土地拍卖第一槌开始，我国开启了以土地为工业化、城市化筹资的道路，支撑了中国长达30年的高速城镇化。2005年，深圳率先遭遇土地、资源、人口和环境“四个难以为继”，苏南地区随后面临同样困境，以土地扩张和资源消耗为基础的传统发展方式已遭遇瓶颈，2007年爆发的太湖水危机就是集中体现。

图 12 江苏13市土地开发强度（2015年）

（2） 新力待生

苏南地区被赋予率先实现现代化的改革重任，应依托创新引领和福利驱动，构建新循环、培育新动能。2013年3月，《苏南现代化建设示范区规划》经国务院批复，是我国第一个以现代化建设为主题的区域规划。2014年10月，苏南自主创新示范区是我国首个以城市群为单元的国家自主创新示范区。创新、福利驱动将成为引领下一轮发展的主要动力，而创新、福利空间应成为城市空间供给的主要方向。

苏南应及时转换发展动力、重塑城乡关系，率先构筑产城融合、城乡一体的发展格局，为全国城乡统筹发展和新型城镇化道路提供样板和经验。从“工业驱动+投资驱动”走向“创新驱动+福利驱动”，是实现城乡可持续发展的恒久动力。从“产强城弱+城强乡弱”走向“产城融合+城乡统筹”，是实现城乡高质量发展的必由之路。

图 13 苏南地区发展动力的转换和城乡关系的重塑

3.  从“半城半乡”走向

“伴城伴乡”的发展路径

3.1 城乡空间重塑

（1）构建高度网络化和高度城镇化地区的空间网络

以城市为中心，小城镇为纽带，联结广袤乡村，形成一体化城乡空间网络。以格局网络化、节点特色化、品质均等化、层级扁平化为理念，打破传统的等级化城镇体系，构建城乡一体化空间网络，构筑“网络开放、融入区域”的全域空间结构。

图 14常州城乡空间结构规划示意图

（2）培育面向区域的“城-镇-村”特色功能节点

面向区域构建特色功能网络，城市、镇、村，保持各自的空间形态和功能特色，才能通过差异化的分工，融入区域网络。镇方面，苏南地区的小城镇拥有深厚的产业基础，围绕主导功能挖掘城镇特色，推动小城镇的全面特色化。乡村方面，乡村地区是自然与人文要素集聚的战略空间，对拥有不同特质的乡村地区进行分区分类指引，建设特色田园乡村，探索面向未来和面向区域的苏南乡村发展路径。

图 15常州市特色镇职能指引

图 16城乡一体化地区的空间网络示意图

3.2 城乡产业互动

（1）以创新链带动城乡产业体系新跃升

构建面向区域的产业网络格局，城区、镇等各级产业主体均融入创新链，强化产业节点与区域跨园、跨行政边界、跨企业的链接协作能力。包括创新网络的构建和创新空间的供给两个方面。

图 17创新网络的构建

图 18创新空间的供给

（2）以新经济创造产业融合互动新价值

与长三角区域经济水平和密集连绵的城乡空间格局相对应，依托生态和文化资源富集地区的独特价值，通过一、二、三产的融合发展孕育新经济，实现城乡双栖。工业文明时期，以外向型经济为主，长三角地区呈现以上海为中心的点轴发展和梯度推进。生态文明时期，内生型经济将趋于主导，以太湖地区为“创新动力核”和“文化共同体”的新型空间组织逻辑将逐步强化。

图 19 长三角地区发展趋势的变化

图 20环太湖地区特色魅力空间示意图

图 21新经济的不断涌现：常州金坛一号农场

3.3 城乡设施统筹

（1）推进城乡基本公共服务均等化

城市和乡村，只是现代文明社会中人口分布的两种形式，对应的公共产品应实现均等化，区别仅在于人口集聚度不同带来的规模差异、类型差异。我国农村公共品供给遵循的基本原则是“自力更生为主，国家支持为辅”，城乡公共产品供给的二元结构，是造成城乡公共服务水平差异的根源。苏南地区的城乡公共服务设施已基本实现“数量均等化”，下一步应重点关注质量提升，乡村公共服务水平接轨城市社区，实现城乡设施“品质均等化”。

（2）面向区域培育品质型公共服务

与时代背景和长三角区域经济水平相对应，在全域城乡地区培育品质型公共服务，满足人们日益提升的公共服务需求。

图 22城、镇、乡村的品质型公共服务供给（以常州为例）

3.4 城乡文化辉映

（1）构建覆盖城乡的全域历史文化保护体系

充分挖掘和保护各时期、各类型历史文化资源，包括物质文化遗产和非物质文化遗产，建立健全覆盖城乡的历史文化保护体系。乡村本土人文底蕴深厚，弘扬地方传统文化的重点在乡村。

图 23 无锡：“三带一链” 历史文化名城保护体系图

图 24 常州：“一河串一城、四带贯六区、山河蕴群星”的历史文化保护体系

（2）推动文化自信与民族精神的互促共生

把文化保护与传承上升到提升中华文化自信的高度来认识，加强文化活化与渗透。苏南是吴文化的发源地和核心区域，应以太湖为核心，构建吴越交融、包吴纳楚的地域文化保护与传承体系，对文化的保护与利用不能停留在“博物馆”阶段，而应关注以文化创意和文化体验为特征的功能再生。推动地方传统文化的活化，让文化融入全民生活，实现人与历史的共生。

图 25人与历史共生的历史文化保护

图 26无锡拈花湾：从佛教文化到禅意度假

3.5 城乡生态共保

（1）重塑人水和谐的城乡人居环境

综合治水，以“水+空间”的复兴路径优化生态环境，实现城乡可持续发展。苏南地区因水而生、因水而兴，形成了与水密切相关的人居环境，是人类改造水、利用水的典范，代表着中国传统的“天人合一”、“道法自然”的生态文明观。以重全域、补短板为核心，依托河湖水系的沟通、圩田湿地的恢复，提升区域调蓄能力；加强乡村地区低等级河流的黑臭水体治理。

图 27水系与城乡空间的关系

（2）构建城乡全域绿色空间系统

构建城水相依、蓝绿交织的“城市绿地+郊野公园+绿廊绿道”的复合型城乡绿色空间系统，用绿色活力核组织周边城乡空间，提升全域生态环境和生态价值。

图 28常州市武进区全域绿色空间规划图

3.6 城乡要素流动

作为改革前沿，苏南在推动城乡要素配置方面也应该走在前列，城乡要素合理配置是城乡融合的核心，也是实施乡村振兴的根本。

土地改革是动力。常州市武进区是全国农村土地制度改革三项试点之一，目前已取得了丰富的经验，形成了可推广的成果，为修改和完善相关法律法规提供了支撑，其中集体经营性建设用地入市取得突破，在建立城乡统一的建设用地市场上迈出了实质性步伐。

人口流动是关键。乡村振兴离不开人才的回归与引进，城乡融合离不开人的双向流动。中国的乡村具有高度自治化特征，苏南模式的成功源于集体主义下的村社理性，集体化既是东方文明的传统，也是社会主义的基本特征。人才回归与集体智慧的结合，既蕴藏着无穷的力量，也能体现乡村作为基层组织单元的新时代价值。

图 29习总书记亲切接见朱虹

资本集聚是保障。实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题，一方面需要建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜；另一方面，引导社会资本积极参与，确保城乡资金流动与城乡发展目标任务相适应。

图 30东方园林集团投资的全国首个田园综合体

后记：在谈到城乡问题时，出生于江苏无锡的钱穆大师曾经说过，“乡村与城市需要各自的智慧”，更需要共同的智慧，因为“乡里人终须走向都市，城市人终须走向乡村”。

报告整理：张冉