城镇老旧小区改造调研与思考
本文为中国城市规划设计研究院城市更新研究所王亚洁在“2019年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心整理&授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
演讲者|王亚洁
中国城市规划设计研究院城市更新研究所
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调研背景
2017年，住建部选取了15个城市开展城镇老旧小区改造试点工作。2019年6月19日，国务院常务会议召开，城镇老旧小区改造成为全国层面全面推进的重点工作。
为落实619国务院常务会议精神，2019年7月8日至8月2日，住建部会同多个部门和单位对各地城镇老旧小区改造工作进行了实地调研，中规院配合调研和总结。
1.1 本轮城镇老旧小区改造的背景
619国务院常务会议之后，老旧小区改造工作被提升到新的高度，这源于两大背景：一方面，它是重大的民生工程，能够满足人民群众美好生活需要；另一方面，它是重大的发展工程，能够应对当前经济下滑压力，带动投资和消费。
1.2 城镇老旧小区的内涵
2020年7月的国办指导意见指出：“城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社会服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。各地要结合实际，合理界定本地区改造对象范围，重点改造2000年底前建成的老旧小区。”所以，在范围界定上，国家留有了较大弹性，并且强调要基于居民意愿，而不光是基于物理特征。
在人口特征上，老旧小区内老人多、租户多；物质空间上，老旧小区老旧衰败，但区位往往比较好，土地价值和物业价值不匹配；社会治理上，老旧小区很多是失管、弃管的小区。结合这三大特点，可以发现，老旧小区天生存在疫情防控的短板，经过这次疫情，各地也将更加重视老旧小区改造这项工作。
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调研结果
2.1 老旧小区改造工作基本特征
基本特征可以总结为量大面广、情况各异、效果明显。
经过这一轮摸底，老旧小区数量较大，约占现有城镇住房面积的五分之一，是个万亿级别的市场。待改造的2000年前的老旧小区约30亿平米。2019年，各地改造城镇老旧小区1.9万个，涉及居民352万户。2020年，计划改造3.9万个老旧小区，700万户，是2019年的两倍。需改造城镇老旧小区产权构成较复杂，涉及公房、商品房、拆迁安置房、单位集资房、小区棚改房其他保障房等。
第二个特征即不同地区、不同小区差异较大。从改造量来看，东部地区明显高于中西部地区，因为一些东部发达城市老旧小区改造起步较早；从改造成本来看，不同小区差异明显，成本高的能达到户均8万元，成本低的仅户均0.3万元；从改造内容来看，各地也有鲜明特色，比如杭州的智慧社区改造，京津冀地区的充电桩加装，北部地区的保温改造等。这些差异正体现出该项工作是因地制宜的工作、基于老百姓意愿的工作，老百姓的需求必然是存在差异的。
第三个特征，老旧小区改造效果明显。最明显的是物质空间层面，人居环境改善、设施功能提升；经济层面，居民房产增值、投资消费得到拉动，这一点从房屋入住率、租金、交易价格等方面得到体现；治理层面，物业管理得到拓展，基层治理能力得到提升，多地反映改造后物业费收缴率明显提高。
2.2 老旧小区改造工作的经验和难点
调研中发现，老旧小区改造的成功与否需要三方面条件，可总结为天时、地利、人和，天时就是要有适宜的制度环境，打破各类阻碍，地利就是这个工作能激发市场积极性，有可持续的资本投入，人和就是群众得支持。
首先，“人和”是老旧小区改造的基础，应谋求群众的支持。
老旧小区改造全过程都与群众密切相关，然而群众达成共识十分困难。以加装电梯为例，一楼住户不同意，担心安全采光，已有电梯的住户也不同意，认为不公平，甚至部分高层住户也不愿意，因为高层分摊费用高。再如，许多老旧小区希望通过拆墙并院实现空间拓展、统一管理，但是，由于不同小区所属单位不同、小区环境品质不同、小区停车位数量不同、甚至住户收入不同，都有可能造成住户不愿意和其他小区合并，觉得合并之后自己利益受损。许多问题的核心还是利益分配问题，仍需要精细的利益分配机制设计，以及高水平的群众工作。
不过，我们在调研中看到，一些小区通过多种手段发动群众参与，建立协商机制，实现了很高的满意度。比如厦门先锋营小区，利用基层党支部力量，动员居民当志愿者刷墙、拆防护栏。还有一些小区将共同缔造、老旧小区改造、垃圾分类等工作相结合，通过共同缔造的理念和方法，实现了很高的群众参与度。
其次，“地利”是老旧小区改造的动力，应激发市场的活力。
就调研结果来看，目前的改造内容还比较基础，集中在市政配套、楼本体改造、小区环境提升等方面，公共服务设施的植入较少。然而，能激发市场活力、带动消费、促进供给侧改革的多为有现金流的公共服务设施改造。公共服务设施的落地受到资金、土地、规划、不动产登记等多方面的阻碍。
此外，目前老旧小区改造资金来源相对单一，以政府出资为主，市场的参与较少，造成政府财政压力较大，地方债务风险较大，资金可持续性差。市场层面，投资盈利模式没有找到，需要有一定规模的老旧小区，并且有足够多的闲置资产才能实现盈利。另一方面，制度阻碍太多，金融资金如何应对老旧小区主体多、内容散、还款来源有限等问题，还需要探索。
在地方实践中，涌现出许多先进经验，比如四川成都新桂东社区，合理拓展改造实施单元，对连片老旧小区进行整合，盘活了许多闲置空间，拓展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务，创造收益。
最后，“天时”是老旧小区改造的保障，应营造良好的制度环境。
目前我国的相关法律法规、标准规范体系、工程建设项目审批制度主要适用于新建项目，不适宜改造类项目，也缺乏专门针对改造类项目的法律、法规、标准体系。这造成老旧小区改造审批程序复杂、耗时较长；另一方面，许多老旧小区没有土地使用、用地规划等手续，施工许可等多项审批无法完成；并且老旧小区建设标准、配套设施、抗震设计普遍低于现行标准，受制绿化、日照、容积率等指标限制，很难通过消防审批验收。此外，当前的金融、投资、财政、税收、用地等政策体系，也不适应老旧小区改造的需要。实践中还多采取一事一议的处理办法以避开相关制度的不合适宜之处。
应对这一难点，一些城市通过多种途径为老旧小区改造保驾护航，开辟绿色通道。比如宁波仅保留项目建议书、项目初步设计审批、建筑工程施工许可、建设工程档案验收、竣工验收备案，将审批时间由最多100天压缩到了20个工作日；湖北宜昌则编制技术导则，对各类改造内容的设计、建设、验收，提出了目标和分项要求。国家层面也指出，在广泛征求群众意见基础上，对新建、改建基础设施和服务设施影响日照间距、占用绿地等公共空间的问题，因地制宜予以解决。
日本在推动改造类项目过程中，形成了一系列法律法规标准。比如制定专门针对再开发项目的《都市再开发法》、《都市再生特别措施法》，在《都市计划法》、《建筑基本法》等相关法律法规中制定针对再开发的条款，同时还编制了各类指导手册，如公寓住宅修缮重建判断手册、公寓修缮与改造手法实用手册、公寓抗震改造手册、老旧住区型公寓再生手册等。
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调研思考
3.1 老旧小区改造不是独角戏，而是交响曲，需要共同缔造
从参与主体来看，老旧小区改造不是政府的独角戏，更不是某个部门的独角戏，而是多方共同演奏的交响曲。这也是本轮老旧小区改造和以往老旧小区改造的不同之处。过去基本是政府自上而下的单方面工作，政府做，百姓看，投入基本是财政直接投入。在改造内容方面也多是单项工作，比如暖居工程、雪亮工程、黑臭水体治理等，缺少多部门的统筹协调。但是，未来的老旧小区改造一定是多方参与的，从资金筹措到组织实施，再到后期运营和管养，都是多方主体参与的。
所以，核心问题还是在于，如何激发多元主体的积极性，即谋求“地利”和“人和”。从调研中发现，对于老旧小区改造工作，参与的方式非常多样，居民方可以通过参与决策、参与建设、管理、评价、成果共享等方式参与，可以投入资金，投工投劳。社会可以带资金参与，带服务带技术参与，带设备参与，等等。
要构建良好的多元参与局面，需要保证两点，一是理念和方法的转型，认识到老旧小区改造是多元主体参与的工作，因地制宜的工作，不能一刀切，不能急，不能下指标。对于规划设计人员来说，规划方法上，不是基于上位定下位，而是基于群众调研定方案，侧重实施。其次，需要建立动力机制，激发社会活力，可以从经济收益、社会影响力、良好的政企关系等等方面下手。
3.2 老旧小区改造不是短期工程，而是长期工作，需要长远谋划
从工作性质来看，老旧小区改造不是短期工程，而是长期工作，它是城市工作的一个切入点，最终目标是实现城市发展转型，整体人居环境的提升，要注重长期长效，持续推进，久久为功。
在调研中发现，很多城市执行力很强，多快好省地改造完了，但是后期运营维护跟不上，无法进入良性的自我更新循环。因为很多老旧小区经历了单位管理到物业公司管理的转变，居民不习惯、不愿意或者无力承担物业费用，物业费收缴率较低，导致物业弃管，造成了老旧小区改造成果难以维持。应转变以往的工程思维，老旧小区改完并不是工作的结束，还需要管好、运营好，进入良性的自我更新。
如何实现老旧小区改造的长期长效，新加坡提供了借鉴。他们建立了一系列长期维护的制度，包括持续维护制度、物业法制化管理制度，社区自治等。
老旧小区改造工作需要面临两个转变，从重建设，到重维护、重运营，从土地经济到空间经济，改造完成和验收完成并不是工作的结束，还要回头看运转的如何。国内的维修资金制度是一个良好的尝试，但是还缺乏制度设计。
3.3 老旧小区改造不是一招鲜，而是组合拳，需要机制创新
本轮老旧小区改造是以前改造工作的“升级版”，综合而全面，复杂而艰难，涉及众多利益主体，关注老百姓最密切的居住空间，并且涉及很多弱势群体，收益空间小，制度阻碍多。它是个更加综合和系统的工作，需要采用政策组合拳，统筹各类资源，包括法律法规、标准规范、行政管理体系、金融、投资、财政、税收等等多个领域，这是国家治理提升和机制创新的一个很好契机。
如何打好组合拳，从工作流程上看，需要九大机制的构建，从前期的工作统筹协调、项目生成、资金筹措，到实施阶段的群众参与、存量资源利用、项目推进，再到后期长效管理，均需要政策保障和机制构建。此外，对于制度设计者来说，需要从以往的重管理转型到重服务、重激励，鼓励地方探索。
最后，感谢参与此次调研的每个同事，感谢院里提供的调研学习机会。老旧小区改造是城市更新工作的一个切面，它是一个试验场，各地已经开展了非常多的实践，今后应加强研究总结，从这个领域出发，去探讨更多更复杂的城市更新问题。
注：参与调研的院所包括：更新所、名城所、城市设计分院、水务市政分院、景观分院、北京公司二所、西部分院等。
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