城镇老旧小区改造的国际经验借鉴（二）——美国、香港、韩国

      党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作，7月20日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，为进一步全面推进城镇老旧小区改造工作提供了基本遵循。全面推进城镇老旧小区改造是深入贯彻落实以人民为中心发展思想的具体行动，对满足人民群众美好生活需要，推动惠民生扩内需，推进城市更新改造和开发建设方式转型，促进经济高质量发展具有重要意义。本文为中规院课题组总结的第二篇老旧小区改造国际经验文章，欢迎分享。 

在中规院课题组老旧小区改造国际经验借鉴的第一部分中，分析了新加坡、日本及英国三地在老旧小区的治理目标、尺度衔接、多方合作以及政策匹配上的策略。本文分析了美国、香港、韩国三地在老旧小区改造方面的经验，以期对我国今后的老旧小区改造工作提供经验借鉴。

美国面对资金问题，所给予的多样化公共融资激励具有一定的参考价值；香港“以人为先，地区为本，与民共议”的工作方针，对我国老旧小区的改造有很好的参考价值；韩国围绕“城市再生”理念已经形成了比较完备的城市改造制度体系，也有很多社区营建的实践案例，对我国的老旧小区改造具有很好的借鉴意义。

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     美国

美国的老旧小区改造主要分为两个阶段：第一个阶段为二十世纪三十年代至六十年代期间，以联邦政府为主导的“城市更新”；第二阶段为1974 年《住房和社区发展法》颁布后，逐渐形成多方合作的“社区重建”。在这个过程中，美国老旧小区的改造模式转向了小规模、渐进式的社区复兴和住房修缮，改造目标也从清理和改善贫民窟、解决住宅需求发展为综合实现经济、社会、环境等多种目标。总体来看美国在组织机制创新、融资手段、合作模式等方面取得了一系列成果。

1.1 成立专职管理机构，加强对老旧小区改造的统筹推进

组织机构的组建和创新在美国的老旧小区改造中起到了重要的推动作用。美国城市更新运动中的组织机构的创新，在起步阶段基于公共利益建立了城市重建局（CRA），随后创建了住宅与都市发展局( HUD)，在邻里复兴计划时期又成立了内部机构协调委员会。这些机构组织均在不同时期承担起了从资金筹措、计划制定、业务管理到多方协调的不同职能和事务。

非营利社区组织对于吸引居民参与社区改造也有重要作用，例如社区发展公司（CDC）的成立。该公司的理事会由本社区居民、商业代表、社区官员等人组成，通过召开常规会议讨论社区问题，使居民表达利益诉求和意愿，对一定地域范围的社区进行长期的综合发展和管理。 

由于多种老旧社区问题的互通互联性，通过社区组织将公共服务和社区问题结合是一种节约资源、综合解决问题的好方法。例如，一些社区组织吸引当地政府的日间托儿服务或就业培训计划到社区服务。并且由于规模效应，社区之间的合作也能产生很好的效果。

1.2 利用房地产税制度作为老旧小区改造的主要融资手段

美国老旧社区改造得以开展的一个重要因素是将房地产增值税作为融资手段。社区重建局可通过发行公债，预得房地产增值税以筹措改造资金，并可将筹措的资金用于清还项目启动期的债务，解决初始投资的困难。进而对老旧社区进行更新，提升本区的房地产价值与税收，形成良性循环。且本地区所产生的增值税及其公债仅可用于本区的更新改造，因此该财政也被称为“专款专用”。

社区重建局通过这种方法，在保证了资金良性循环的同时，刺激了房地产价值的提升，为地方经济的增长做出了贡献，成为了双赢的机制。加州”希望六“计划（全称“严重破旧的公共住房振兴”）将房地产增税融资作为一种地方提供城市再开发建设配套资金的融资手段。纽约则通过房地产税减免激励业主对住房进行修缮。

1.3 调动多方参与的积极性，形成“公、私、社区”等多方合作模式

由于PPP模式（政府与社会资本合作模式）的发展，以及社会目标的变化，美国在老旧小区改造的推进过程中，公私双方的合作关系从非正式合作伙伴发展为正式合作伙伴、从政府投资型主导关系发展为社会型合作关系。

在“希望六”计划等公共住房改造重建项目，由前期的联邦政府主导并拨款为主，发展为后来更加注重吸纳联邦资金以外的其他资金类型。在邻里保护计划、社区重建等项目中以“公、私、社区”等多方合作为主，地方政府及其授权的半公共中介机构或公司（如城市发展公司、城市更新机构、经济发展组织等）通过创设各种借贷工具、发行债券、基金补贴、减税等政策工具激励私人投资，社区非营利组织代表居民利益参与社区改造，私人投资部门负责投资和实施改造项目。改造项目通常需要在私有产权保护、开发商投资利润和社会公共利益为主之间寻求平衡。 

2

     香港

香港对土地开发极其节制，其土地政策限制大面积的土地开发。香港地区城市更新采用“以人为先，地区为本，与民共议”的工作方针，并设立专门负责城市更新的实体机构——市区重建局，基本法律为《市区重建局条例》，基本政策为《香港城市更新策略》，有效推进了香港城市的房屋更新。

2.1 强化立法工作，为住房的更新提供有力的制度保障

香港开展城市更新的首选战略为：率先立法，并依法设立专业机构。2000 年7 月，香港政府制定了《市区重建局条例》，作为城市更新的基本法律。同年，依据条例规定，成立了市区重建局，并明确了市建局在更新中的九项权力，使其成为了有官方背景支持和约束的独立运作机构。

随后通过《市区重建策略》的制定，明确了政策标准。在相关法律完善后，香港政府于2001年11月进行社会咨询，制定第一版《香港城市更新策略》。但为了更好的适应城市内外部环境变化，满足市民的实际需求，香港政府不断进行广泛的民意调查与社会检讨，于2011年2月修订新版《市区重建策略》，进一步明确了更新的原则与目标、财政安排、土地征集以及社会影响评估等，在顶层设计上更好的指导了新时期的城市更新工作。

2.2 建立健全公众参与新机制，使更新落实民意

• 政府设立专门的“城市更新地区咨询平台”

平台成员为城市更新领域的专业人士，保障了相关研究与规划评估的合理性。政府以此更好的发挥了组织作用，开展了一系列公众参与活动，广纳公众对于城市更新的建议，因地制宜提升各区的城市更新工作。

• 政府采用多种方式，全方位听取各种团体和民众的需求和意见

具体可采用问卷调查、聚焦小组、访问、展览、第三方研究机构参与评估等形式，确保政府的更新方案与民众的需求相一致。

• 促进更新区域居民的自我参与

当本地区的更新工作与居民的意见相悖时，居民会发挥自组织能力，集体向政府表达利益诉求，使规划能够满足居民合理的意愿与诉求。例如香港利东街/麦加利歌街项目所成立的“关注重建小组”（H15）,该小组的出现极大提升了公众参与在城市更新的重要性，极大的争取了居民在城市生活空间中的自主权。

• 通过自我检讨策略与问责制度，主动促进公众参与

政府会不时检讨和修订市区重建策略，并会在将来就任何市区重建策略的修订先行征询公众意见。市建局的董事会应对公众负责，项目运作应及时对公众公开，保证工作的透明。 

当地居民的重建方案平面图

2.3 明确资金权责和收益分配，减轻政府机构的经济负担

香港市区重建的资金供给在市场调节为主的基础下，通过政府财政支持，增加公共资金、金融机构贷款、法定机构发行债券、私人资本等多种融资手段，形成了多元供给的资金结构。 

同时也需要明确资金权责和收益分配，例如，“强制验楼”与“强制验窗”的策略规定了房屋所有人的义务和承担的法律责任，将楼宇修复的资金责任明确为房屋所有人。在招标卖地和分红卖楼中获得盈利，将盈余的资金投入到楼宇复修和保育活化活动中来，以实现长远运行的目标。另外，香港成立的市建局作为负责更新资金统筹分配的特定机构，在政府财政监督机制的管控下，实现市区重建非盈利与盈利项目间的平衡。 

香港市区更新资金的多元供给

3

     韩国

韩国老旧小区改造总体上是从“解决住房需求”向“城市可持续发展”逐步转变的。21世纪以来，韩国的住房政策经历了从政府主导的“拆除改造”模式向居民主导建设社区共同体的“社区营造”模式的转型。围绕“城市再生”理念形成了基于高度融合的社会网络基础的城市更新制度体系。

3.1 注重立法支撑，做到“有法可依”

韩国的老旧小区改造主要涉及《城市及居住环境改造法》、《城市重整促进特别法》和《重建超过利益回收法》三项重要法律。这三项主要法律基本建立了“宏观引导-中观控制-微观指导”各个方面的法律依据。

韩国的《城市及居住环境改造法》系统的推进了居住环境改造工作，并为不同类型改造对象提出了分类改造的法律依据，发挥了综合性的城市管理作用；而《城市重整促进特别法》是为防止以小规模开发带来的地区之间不均衡发展，通过扩大改造范围，全面改善城市基础设施，实现城市全面更新的特殊性法律。《重建超过利益回收法》是为稳定房地产市场、抑制开发商利益等所提出的对重建超过利益分配的指导性法律，是对改造法的有益补充。 

城市与居住环境改善规划图（资料来源：韩国国土研究院）

3.2 改造模式因地制宜、分类施策

对老旧小区进行分类，针对不同类型老旧小区采用适宜的更新改造手法。根据韩国的《城市及居住环境改造法》城市更新改造项目主要分为住宅再开发、住宅重建、居住环境改善、城市环境改造四种城市更新改造项目类型。其中前三项与老旧小区的改造工作密切相关。

住宅再开发：该类型主要适用于大规模老旧住宅密集地区的集中改造。

住宅重建：是针对基础设施良好，但住宅建筑老旧衰败的地区，目的是为了高度利用土地和系统地改善居住环境。重建和再开发项目的最重要的差别是生活基础设施恶劣的程度。 

居住环境改善：是针对低收入居民集聚、严重缺乏生活基础设施、居住环境非常恶劣的不良住宅密集地区为对象，为恢复城市功能、改造住宅、完善公共设施，进而改善低收入阶层的居住环境而提出的改造类型。 

在各类项目在实施推进中，会综合运用到多种开发模式与技术方法，包括全面再开发、修复再开发、就地改良开发、以及合同再开发、自力再开发、循环再开发）和换地型开发方式等。

改造项目类型与开发模式（技术方法）的关系

3.3 居民主导“社区营造”

韩国的住房政策经历了从政府主导的“拆除改造”模式，逐渐向居民主导的“社区营造”模式转型，强调公众参与。在项目实施过程中，明确居民、专家、行政、相关公司等参与主体的任务和角色。在物质环境改善的同时，保留区域文化特色，并尝试建立产业生态系统，促进社区的持续发展。 

在韩国的《城市及居住环境改造法》在 2012年的修订中，“居住环境管理项目”和“区块单元重组项目”体现尤为明显。其中“居住环境管理项目”在项目推进程序中，结合社区营造，增加4项居民参与项目程序。“区块单元重组项目（特定区域的小单元更新）”，则省略了城市中心和住宅区重建总体规划中规定的现有改善计划（指定改善目标区域，制定改善计划等）的一些程序。但对所有者的同意比例提升到 90%，并且居民是全过程参与。 

3.4 发挥政府、专家和专业机构的协同服务作用

专家由原来服务政府转为服务居民。韩国的《城市及居住环境改造法》中，有 “专门管理改造项目机关”制度，由专家替住户开展更新工作。到了后期的社区营造阶段，专家需要参与到改造工作的各个阶段，担任不同角色并承担相应的责任。首尔为推进社区营造的顺利进行，于2012年成立了“首尔市社区共同体支援中心”，以此推进社区共同体的活动，促进公众参与帮助地区成长，增强了社区中人力与物力资源的连接。

4

      结论

通过以上国家和区域的研究，对我国老旧小区的改造有四点启示：

• 加强顶层设计，为老旧小区改造的提供法律依据

目前我国在国家层面尚无城市更新改造的专门法律，可考虑城市更新法等国家专项立法，或在现有相关法律中增加补充旧城改造的相关内容，并与物权、消防安全等相关法律充分衔接协调，在地方层面鼓励建立完善旧区更新改造的法规体系。香港将《市区重建局条例》和《香港城市更新策略》作为城市更新改造的基本法律政策。韩国制定了综合性的城市更新改造法律，为改造实践在“宏观引导-中观控制-微观指导”各个方面提供法律支撑。

• 动员居民共建，提供多途径的公众参与

目前我国旧区改造的居民参与和沟通机制还有待进一步的健全与完善，可以通过搭建公众参与平台、健全改造项目公示制度、加强专家和民间团体等的参与等方式，为老旧小区的改造工作减少阻力、提升效率。香港聘用专门的咨询公司对项目每个阶段进行详细的总结，并具备多种方式的公示与问责方式，让市民了解并参与社区改造。美国和韩国分别成立了非政府组织（NGO）——”社区发展公司“与“首尔市社区共同体支援中心”，支持居民参与社区项目，对社区进行长期综合的管理和发展。

• 创新创建统筹机构，协调多方合作

目前我国尚无全国性的城市更新改造管理机构，可综合借鉴国外经验，在中央和省层面成立专业化主管部门，在市、区地方层面成立专门化管理机构，此外利用居委会等社区组织加强更新改造活动的组织协调和公众参与。美国加州成立城市社区重建局，执行资金筹措、计划制定、业务管理、多方协调的职能。香港成立了有官方背景支持和约束的市区重建局，并明确了九项权力。

• 采用多种激励措施，构建多元供给的资金结构

香港通过合作伙伴计划来使得政府资金、私人资本与金融机构贷款在城市更新中共同发挥作用，在广泛吸纳资金的同时，降低各方在更新中投入的运作成本。美国利用房地产税制度，一方面通过房地产税增额筹措项目启动资金，另一方面通过房地产税收减免激励业主进行住房修缮。

课题团队

中规院更新所  曹双全 冯婷婷 整理

参与院所：

中规院更新所（美国案例）

中规院交通院（香港案例）

中规院北京公司规划设计四所（韩国案例）

注：本课题还将继续分享其他国家的案例经验，敬请关注。

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