“成渝地区双城经济圈”系列研究：成渝崛起之路——时代变局中的全新征程
The following article is from 中规院西部分院 Author 肖磊、赵倩
为贯彻落实中央推进成渝地区双城经济圈建设重大战略部署，中规院西部分院开展“成渝地区双城经济圈”系列研究。拟包含城镇化战略、空间布局、生态保护、创新开放、文化魅力、基础设施、毗邻地区、大都市区等不同领域。本文聚焦城镇化战略板块，探讨新发展环境下的成渝崛起之路。
成渝地区承担着什么样的发展使命、发展任务？ 成渝目前是何种发展方式，面临哪些变化和要求？ 成渝未来发展方向在哪，有哪些核心的路径抓手？
中国古代长期有“经济中心向南、政治军事向北”的地理分化。其实这是一种较为稳定的结构：无论北方地缘政治环境如何变化，南方经济都能稳定运行，并通过大运河源源不断支持北方，从而让全国政治经济运行具有较强的抗风险能力。
自近代以来，中国进入东部领先、中西部相对落后的发展格局。地缘政治的前沿和国家经济重心高度集中在东部沿海地区。这种格局存在较大的不稳定性：一旦外部环境波动，全国经济社会运行都面临巨大影响。抗日战争时期的困难就是这一格局的历史教训。
古代中国地理呈现南北分异（明朝为例）
来源：中规院“一带一路”空间战略研究报告
目前国际环境面临“百年未有之大变局”，中国经济也正走向“双循环”的新结构。需要构建更具稳定性、更具“回旋余地”的国家经济地理格局。成渝地区是中国内陆的人口与经济重心，能通过“长江经济带”东西向联动沿海地区，经“陆海新通道”南北串联“一带一路”，成渝机场可五小时覆盖亚太大多数城市，是天然的国际交往中心。成渝在国家双向开放的“H型”结构兼具“连横+合纵”价值，是中国调整经济布局的战略要地。
因此，成渝崛起不是简单的区域发展问题，更是国家优化经济布局、增强经济安全稳定的全局性战略性问题，在中华民族伟大复兴的历史进程中具有重要意义。
中国“H”型空间开发结构示意图
来源：中规院“成渝双城经济圈”研究报告
成渝核心任务依然是加强经济发展，发展不充分依然是当前最主要的问题。尽管近年来增速较快，但与沿海“三极”依然差距明显：2018年成渝GDP5.9万亿元，明显低于长三角（13.9万亿元）、珠三角（8.2万亿元）、京津冀（8.1万亿元）；人均GDP5.6万元，分别相当于长三角的62%、珠三角的54%、京津冀的77%。
成渝有一定的产业基础，但与国家“增长极”还存在明显的差距。2019年成渝制造业总就业规模900万人左右，只相当于珠三角地区在1990年左右、长三角在1985年左右水平，实际生产力差距要远大于GDP统计数字。背后的原因在于，成渝地区劳动力长期流失，造成劳动密集型的轻工业未能得到充分发展，工业化没有经过完整的积累过程。
川渝制造增长与广东省对比图
来源：四川、重庆统计年鉴，第五次、第六次全国人口普查
成渝高端服务发展不足，区域生产组织能力相对缺失。成渝高端人才长期被“北上广深”收割，高端服务业缺乏人力资本支撑。在相当长的时期内，成渝“双城”的商务服务业发展都不理想，直到最近几年才有起色。无论是成都天府广场还是重庆解放碑，都是商业主导的城市中心，城市商务写字楼的需求与上海、深圳相比，还存在数量级的差距。
经济发展是当前核心任务，成渝与与沿海“三极”在实际生产能力、生产组织能力方面还存在非常明显、远大于GDP统计的鸿沟，还有很大的短板需要补强。
成渝经济存在轻生产、重生活的特点，增长高度依赖固定资产投资。成渝非农经济部门中，制造业的就业增长贡献率不到20%，远低于沿海省份40%-50%的份额，反而是建筑业、生活服务、公共服务业等本地生活性部门比例较高。2000-2019年期间，成渝固投占GDP的比重从36%提高至72%，远超过同期东部城市比例，“基建拉动”的特点十分明显。
多省市固定资产投资与GDP比例示意图
来源：各省市统计年鉴2020年
这种“跟随者”发展模式，本质上是外部输血支撑下的特殊发展方式。由于制造业发展不足，地方财政税收能力一般、居民工作收入与储蓄水平难以提升，经济增长实质依赖各类外部力量支持：包括国家投资政策倾斜、财政转移支付，以及外出务工人员将收入寄还家乡供留守的老人儿童生活消费。由于这些外部输血因素使得成渝经济在“弱工业化”的同时，依然能够实现经济规模的扩张。
外部扶持具有其阶段性意义，到新的时期，已经无法完全支撑成渝新的发展：成渝地区基础设施水平已经得到明显改善，四川盆地的高速公路密度甚至与长三角地区相当，基建发展已明显“超前”完成任务。“基建拉动”的“打基础”的阶段已经过去，提升“产出”水平是新时期的任务。
成渝要真正成为国家“第四极”，就必须加快经济结构调整，夯实自身生产能力和生产组织能力，从区域经济的“跟随者”转为“引领者”。否则不但无法完成国家赋予的使命，反而可能陷入“高负债、弱生产”的路径陷阱而难以持续发展。
国际经济形势已发生根本变化，世界格局面临“百年未有之大变局”。成渝发展已经走到了历史的十字路口：
首先，成渝虽然工业化发展还不充分，但承接产业转移的环境已经不再。成渝已经没有当年的承接全球产业转移的经济环境，很难再重走珠三角、长三角过去的道路。在全国劳动力“一盘棋”格局中，成渝并没有劳动力成本优势，与沿海省份之间也难以出现基于要素成本的产业梯度转移。
其次，依赖外部输血发展老路也逐渐难以持续，转型压力将越发明显。国家层面不可能不顾当前经济形势，再去无限给成渝输血，新一代外出务工人员也很少把收入寄还家乡，外部输血的潜能也趋于收缩。国家要成渝建设“增长极”本质上就是要成渝走向自我造血。
第三，传统意义上的城镇化进程事实上已经结束，农村无法在人力上再支持城市发展。目前成渝农村只剩下高龄农业人群，已经没有“富余劳动力”。成渝产业发展很难像过去几十年那样，获得源源不断的农村转移劳动力支持。未来城市人口的增长更多来自区域间、城镇间“零和”争夺。通过城镇化大规模集聚人口的潜力已经明显下降，许多城镇还将面临人口收缩和老龄化的压力。
成渝与沿海省份工业成本对比分析（不完全统计）
时代已经变了，成渝未来发展的道路必然是全新道路。既不是过去的老路，也不是沿海省份曾经的道路，更不会“一步到位”走向成功。这条路没有多少现成的经验可以参照，必然是充满曲折的艰难道路，需要全新的探索与全新的努力。
中国经济已经从“要素驱动”阶段进入“创新驱动”阶段。成渝在劳务与运输成本方面没有优势，无法走低附加值发展道路，必须走也只能走创新驱动的道路。
创新驱动的核心竞争力是“人”，而全国人口流动的大格局已经出现反转，成渝人才加速集聚势头显现。近年来，中国人才流动格局逐渐开始转变，从过去单向流入“一线城市”转为大量人才向“新一线” “二线”城市集中。自2008年开始，成渝逐渐进入人口回流阶段，其中知识人群比例明显攀升。
成渝城市与沿海城市房价对比分析（元）
数据来源：安居客
进入“新时代”，中国社会的主要矛盾已经变化，人们更加向往美好生活——在社会观念上更加重视生活质量，而非单纯收入。随着北京、上海等“一线城市”房价高涨，越来越多的人选择到更具“性价比”的城市定居。成渝地区低房价、低生活成本的优势，在全国“抢人”格局中地位突出，成渝生活氛围浓厚的特点也成为当前吸引人流入的关键优势。
在“以人为核心”的创新发展道路上，成渝高端人才存量积累较弱，但在“抢人”时代在人才增量方面具有优势。通过良好的生活环境吸引人才集聚，以增量人才来驱动创新发展、驱动产业升级，是成渝地区实现创新发展的最重要的突破口。
总结前文结论：成渝崛起是事关国家战略全局、应对时代挑战的重要部署。成渝崛起是变局中的全新探索，要加快经济结构的调整，切实增强生产力水平，“于变局中开新局”。
回顾2020年1月中央财经委第六次会议的要求，梳理未来成渝发展的核心逻辑如下：
总体上要承载“高质量增长极”、“内陆开放战略高地”的国家使命
通过“双城经济圈”建设，在国家开放开发新格局中承担相应职责。在产业上实现规模集聚和竞争力双重提升，功能上支撑内陆开放，夯实国际交往职能与多向开放联动职能。
核心任务是打造“具有全国影响力的重要经济中心”
在新的经济发展环境中实现成渝产业经济崛起，发挥区域引领作用、组织作用。路径上要突出“科技创新”“改革开放”发展，走高附加值、创新驱动的发展道路，加快开放步伐、优化营商环境，在改革创新的过程中不断探索。
关键要打造“高品质生活宜居地”，通过吸引人才流入，支撑高质量发展
通过优质的人居环境，增强对“人”的吸引力，把人力资源积累作为核心抓手，突出“人”在创新阶段的核心地位，从而支撑新时期的产业发展、创新发展。
结合时代变化带来的新要求，对“成渝崛起之路”提出几点建议
要扭转基建拉动、房地产拉动的发展模式，经济重心回到实体经济中来
基建拉动是一种阶段性的发展模式，目前成渝基建很多方面已明显“超前”完成任务。房地产持续发展的人口前提已经缩减，多数县市已存在明显的住房超量供应。因此，新时期成渝要逐渐减轻外部输血依赖，把生产部门壮大发展作为发展重心，不能把基建跟发展本身混淆，更不能为基建而基建。
要争取国家政策，在成渝率先开展地方财税体制改革，避免“土地财政”与高负债下的恶性循环
成渝许多地方债务突出、多数县市负债过百亿，只能依靠土地财政缓解压力，而随着城镇化潜力枯竭，房地产去库存压力大，地方经济面临更大的风险。成渝当前发展迫切要走出土地财政的路径依赖，建立完善的造血机制。
要改变以本地居民消费主导的经济结构，构建产业链完整、富有竞争力的生产供应链体系
要重点关注对外提供产品和服务的部门中去，增强吸引外部资金、外部消费能力，从而实现生产能力与财富的积累。关键要聚焦国际国内“双循环”新结构，结合本地人力资源特点，加快培育适宜成渝的现代产业集群和生产性服务业体系。
要建立有效的风险管控体系，并留出地方政府经济探索的事权空间，支撑“变局中开新局”
未来经济环境存在高度不确定性，发展机会稍纵即逝，需要建立基层县市自行探索的合理机制，留出足够权限与试错空间，发挥自下而上改革创新的动能。要充分预控经济风险，发展方向从“GDP导向”走向“总绩效导向”，以经济良性循环为出发点，杜绝通过“举债度日、破坏环境”搞“统计上的发展”。
“创新、开放”是长期系统工程，不能简单停留在口号上
成渝要建立起对标产业链需求的研发与培训体系，并立足消费文化优势在市场营销环节寻求突破，把高附加值、强竞争力的每一步走实。内陆开放要立足内陆省份的比较优势，在国际交往、金融商务、文化交流、科技互动加快开放步伐，避免片面追求进出口转运规模的情况。
要扭转以土地开发为核心发展方式，转向以人为核心的新路径
“有土地开发就有产业发展”、“房子盖成就有人买”的阶段已经一去不复返了。未来要充分关注“人民对美好生活的向往”，构建以人为核心的生产生活组织体系，让生产组织、金融政策、土地开发围绕人的创新活动开展。
《成渝城市群空间发展态势研究》项目组信息
指导老师：李晓江
项目负责人：张圣海、肖磊
项目组成员：黄缘罡、赵倩、朱刚、潘劼、谢亚、王钰、郭轩、杨浩、王怡婷、曾永松、雷夏、刘路路
作者简介
肖磊，中国城市规划设计研究院西部分院规划二所主任研究员，高级城市规划师。北京大学城市规划学士，中科院人文地理学硕士。曾参与全国城镇体系规划、工程院全国城镇化课题、住建部“一带一路”与“长江经济带”研究、四川省城镇体系规划、贵州省城镇体系规划、重庆市总体规划、四川天府新区总体规划等重大项目。近年来主持了成渝城市群空间发展态势研究、中国西南地区新型城镇化研究、西南省际边界地区空间协调发展研究等研究课题，以及州市县总体规划、战略规划、国土空间规划20多项。
赵倩，中国城市规划设计研究院西部分院规划二所，北京师范大学地理信息系统学专业本科，中国人民大学城乡发展与规划专业硕士。主要参与项目包括：全国都市圈研究、京津冀城镇群发展趋势研究、长江经济带沿线重点城市发展研究、宁夏国土空间统筹协调发展研究、重庆建设宜居城市规划研究、资阳高新区空间发展战略、资阳高新区“十四五”规划等。
来源：中规院西部分院.
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