中规院标准规范项目 | 补齐居住社区建设短板 培育发展内生动力——解读《完整居住社区建设标准（试行）》

中国城市规划设计研究院城市设计研究分院自2019年3月起，配合住房和城乡建设部建筑节能与科技司开展完整居住社区相关研究，并完成了《完整居住社区建设标准（试行）》的编制工作。在研究过程中完成的相关学术成果包括《社区基本生活服务设施需求公众调研》、《完整居住社区建设单元合理规模研究》、《社区配套设施规模测算研究》、《针对中国城市社区建设与治理的若干思考》等完整居住社区系列专题研究报告。

住房和城乡建设部等13个部门于2020年8月18日联合印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》，并发布《完整居住社区建设标准（试行）》（以下简称“《标准》”）作为开展居住社区建设补短板行动的主要依据。本文为中规院课题组对《标准》内容的解读，阐述了完整居住社区的提出背景、概念和内涵，重点介绍了《标准》的主要内容和技术特点，以便于引导完整居住社区建设，从而更好地为社区居民提供精准化、精细化的服务。

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  完整居住社区提出的背景

当前，随着我国城镇化水平的快速推进，已逐渐步入城镇化发展中后期，城市建设已从大规模、高速度的粗放型发展阶段进入到关注城市人居环境品质、补齐居住社区建设短板、建立健全治理机制的精细化发展阶段，城市开发建设方式由增量建设为主转向提质更新和结构优化并重，提质与治理成为城市建设的重点内容。

新时期城市治理的关键在社区。城市是一个有机生命体，社区是城市空间结构的基本单元。习近平总书记强调“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”。开展居住社区补短板行动，提升社区服务能力，可以更好地为群众提供精准化精细化服务。构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系，是打通城市治理“最后一公里”的重要核心。

我国社区的发展历程

吴良镛先生首次提出“完整社区”的概念。他指出：社区本身是一个社会学概念,人是城市的核心,社区是人最基本的生活场所,社区规划与建设的出发点是基层居民的切身利益。不仅包括住房问题,还包括服务、治安、卫生、教育、对内对外交通、娱乐、文化公园等多方面因素,既包括硬件又包括软件,内涵非常丰富,应是一个“完整社区”( Integrated Community)的概念。在社会整体转型的今天,建设“完整社区”正是从微观角度出发,进行社会重组,通过对人的基本关怀,维护社会公平与团结,最终实现和谐社会的理想。

早在2012年，福建省通过实施“点线面”城乡人居环境综合整治计划、开展“美丽厦门共同缔造”等探索实践，持续推动基层社区各项建设工作，提出了“六有、五达标、三完善”的完整社区指标体系，也积攒了大量基层社会治理的生动案例。

2019年12月23日，在北京召开的全国住房和城乡建设工作会议中强调，2020年要重点抓好9个方面工作，其中之一就是：着力开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，推进“完整社区”建设，试点打造一批“完整社区”。

2020年7月10日，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见 》（国办发〔2020〕23号）中提出：“坚持以人为本，把握改造重点。从人民群众最关心最直接最现实的利益问题出发，征求居民意见并合理确定改造内容，重点改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。”

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  完整居住社区的概念和内涵

完整居住社区是指在居民适宜步行范围内有完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施、充足的公共活动空间、全覆盖的物业服务和健全的社区管理机制，且居民归属感、认同感较强的居住社区。

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，赋予了完整居住社区更加丰富的内涵和实践意义。

第一，完整居住社区是为群众日常生活提供基本服务和设施的生活单元。以老年人、儿童步行5-10分钟的距离为标准，统筹配套托幼、养老、综合服务站、便利店等社区基本公共服务设施，从而提升居民的幸福感和获得感。

完整居住社区是为群众提供基本服务和设施的生活单元

第二，完整居住社区是城市的基本结构单元。建设完整居住社区，通过完善城市基本结构单元，优化城市布局，完善城市功能，激发城市活力，推动城市转型发展，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

第三，完整居住社区是社会治理的基本单元。通过开展“美好环境与幸福生活共同缔造”社会实践活动，营造具有共同精神的社区文化，打通城市管理和城市治理的“最后一公里”，构建纵向到底、横向到边、共建共治共享的城乡治理体系。

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  标准的主要技术内容

完整居住社区的合理规模

完整居住社区以居民步行5~10分钟能够到达幼儿园、老年服务站等社区基本公共服务设施为原则，以城市道路网、自然地形地貌和现状居住小区等为基础，与社区居民委员会管理和服务范围相对接，原则上单个完整居住社区以0.5~1.2万人口规模为宜，对应五分钟生活圈，配套建设社区综合服务站、幼儿园、托儿所、老年服务站、社区卫生服务站，以及便民商业设施、市政基础设施和公共活动空间。

完整居住社区适宜规模研究

完整居住社区的适宜规模

多个相邻的完整社区构成城市十五分钟生活圈，配建中小学、养老院、社区医院、运动场馆、城市公园等规模更大、辐射范围更广的服务设施和活动场所。

多个完整居住社区构成城市十五分钟生活圈

完整居住社区的建设目标

《标准》涵盖基本公共服务设施、便民商业服务设施、市政配套基础设施、公共活动空间、社区管理和服务、社区管理机制等六个方面，共包含20项建设内容，对应六个目标：

一是基本公共服务设施完善。社区基本公共服务设施包括社区综合服务站、幼儿园、托儿所、老年服务站和社区卫生服务站，是保障居民获得基本公共服务权益的设施。当前，社会老龄化问题日趋严峻，婴幼儿照护需求尚难以得到满足，加强对“一老一小”的服务保障是社区基本公共服务设施建设的重点。完整社区要建设完善的基本公共服务设施，有助于推动公共服务均等化，促进社会公平公正，体现对弱势群体的关爱。

二是便民商业服务设施健全。常见的社区便民商业服务设施包括综合超市、理发店、洗衣店等便民商业网点，以及邮政和快递接收点等便民设施。完整居住社区要建设健全的便民商业服务设施，提供多样的生活服务及便捷的购物条件，满足居民日益丰富的物质文化需求。

三是市政配套基础设施完备。居住区内的市政配套基础设施一般包括水、电、路、气、热、信等设施，停车、充电、无障碍和环境卫生设施，以及连贯各类配套设施、公共活动空间与住宅的慢行系统。完整居住社区要建设完备的市政配套基础设施，保障社区的基本安全和运转稳定，鼓励有条件的社区建设达到节能减排、智慧运维等高品质要求的市政基础设施。 

四是公共活动空间充足。公共活动场地和公共绿地是社区居民进行社会交往、康体娱乐、休闲游憩的空间，在紧急情况下可转换为应急避难场所。完整居住社区要建设充足的公共活动空间，提供多样的活动设施和良好的景观环境，要满足社区居民日常活动需求。

五是物业管理全覆盖。完整居住社区鼓励引入专业化物业服务，暂不具备条件的社区，可通过社区托管、社会组织代管或居民自管等方式，提高物业管理覆盖率。通过建立物业管理服务平台，推动物业服务企业发展线上线下社区服务业，实现数字化、智能化、精细化管理和服务，提高社区管理和服务的效率，为居民提供便捷的生活服务。

六是社区管理机制健全。完整居住社区要建立“党委领导、政府组织、业主参与、企业服务”的居住社区管理机制。推动城市管理进社区，将城市综合管理服务平台与物业管理服务平台相衔接，提高城市管理覆盖面。积极调动社区居民参与社区事务的积极性，制定并发布社区居民公约，营造富有特色的社区文化。

完整居住社区的建设要求

 《标准》包含20项建设内容，对每项建设内容提出了基本的建设要求，包括建筑面积指标、用地面积指标、建设原则和服务内容等。一方面，各类设施的建筑面积指标是经过研究测算得出；另一方面，结合了全国各地居住社区的实地调研数据，综合研究得出，体现了指标的科学性和可实施性。

考虑到新建住区和老旧小区建设条件的差异，建设要求采用了底线约束和弹性适应的原则，使《标准》适用于新旧程度不同的居住社区。一方面，有利于新建住宅项目按照完整居住社区建设标准，将基本公共服务、便民商业服务等设施和公共活动空间建设作为开发建设配套要求，明确规模、产权和移交等规定，确保与住宅同步规划、同步建设、同步验收和同步交付；另一方面，为城镇老旧小区改造等城市更新改造工作的现实需求提供支撑，有利于推进相邻居住社区及周边地区统筹建设、联动改造，加强各类配套设施和公共活动空间共建共享。

 社区相关标准与政策研究 

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  结语

建设完整居住社区，是城市居住社区建设补短板行动的重点任务之一。在推进完整居住社区建设过程中，要结合地方实际，因地制宜落实《标准》中的各项建设内容。加强公众参与，通过开展居住社区建设情况调查，摸清居住社区规模和数量，找准各类设施和公共活动空间建设短板，与城镇老旧小区改造计划等相衔接，制定合理的居住社区建设补短板行动计划。做好评估和总结，使现阶段试行中的《标准》不断完善，从而更有效地指导完整居住社区的建设。

致谢

感谢住建部建筑节能与科技司苏蕴山司长、汪科副司长、张雁处长、刘晓丽副处长的指导；感谢中规院领导、总工室、科技处和经管处的悉心指导；感谢清华大学建筑学院毛其智教授、中国城市规划学会孙安军理事长、中山大学李郇教授、厦门市城市规划设计研究院侯雷副院长、重庆建筑大学建筑与城规学院黄瓴教授、人民大学公共管理学院李东泉副教授、湖南大学公共管理学院谭海波副院长、同济大学建筑与城市规划学院赵蔚老师、新华社中国经济信息社经济智库万利副主任、中山大学袁媛副教授在编制过程中给予的指导；感谢中规院治理所、绿色所、名城所、文旅所、更新所、住房所、交通分院、水务分院、风景园林分院、北京公司生态市政院、北京公司新技术中心、北京公司建筑所等提供的支持；感谢中国中建设计集团有限公司薛峰总建筑师团队提供的技术支持。

主管领导：王凯、汪科、朱子瑜

主审人：鹿勤、彭小雷、张菁、孔彦鸿

课题组团队：陈振羽、魏维、薛峰、纪叶、马云飞、付冬楠、任希岩、杨凌艺、王煌、付凯、袁明、沈冠杰、李婷、凌苏杨

撰稿：魏维、马云飞

住房和城乡建设部等部门关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见

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特别策划 | 王凯：补齐居住社区建设短板 培育发展内生动力

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社区研究&实践