首部湿地法将实施，告别向湿地“要土地、要发展”

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2021年底通过的《中华人民共和国湿地保护法》即将于2022年6月1日生效。这部在湿地保护领域“破天荒”的法律，承载着社会各界对弥补湿地“欠账”的期待。

首先要解决的是长期处于模糊状态的湿地定义。第二次全国湿地资源调查的5360.26万公顷比第三次全国国土调查的2346.93万公顷数字多了一倍多，正是因为湿地定义不同。

推动地方政府认定湿地，首先要压实地方主体责任。湿地法规定，要将湿地保护纳入地方政府综合绩效评价内容。保护不力、群众反映强烈的地区，主要负责人还将面临省级林草部门的约谈。湿地的保护、修复和管理情况，也纳入了领导干部自然资源资产离任审计。

2018年6月，广东深圳，福田红树林生态公园。 （视觉中国/图）

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 南方周末记者 杨凯奇

从高空鸟瞰深圳湾，你会发现一点绿色在灰色的高楼大厦的“包抄”下奋力挣扎，向海而生。这是与一线城市主城区紧紧相依、全国面积最小的国家级自然保护区——福田红树林保护区，庇佑了22种红树植物、189种鸟类。

每逢11月至来年3月，这里保存了大都市里难得的一点喧嚣，鸟的喧嚣。鸬鹚、黑嘴鸥、黑脸琵鹭……候鸟来了，深圳人也进入到全家老小齐上阵的观鸟季，靠近红树林公园的辅道上，常常被车塞得水泄不通。

湿地具有涵养水源、净化水质、调节气候、维护生物多样性等多种生态功能，被称为“地球之肾”。对于丹顶鹤、黑颈鹤、大天鹅等许多珍稀水鸟来说，湿地更是它们依赖的栖息地。但森林、海洋等生态系统早有相关法律颁布，唯独湿地不仅缺乏专门的法律保护，连定义都长期模糊不清，曾被视为无用的泥潭或荒地，开发成农田、鱼塘、工厂和住宅。

自1992年成为拉姆萨尔《湿地公约》的缔约国后，中国湿地保护经历了1992-2003年摸清家底和夯实基础、2004-2015年抢救性保护、2016-2021年全面保护三个阶段。2022年不仅是中国加入《湿地公约》的第30年，公约第十四届缔约方大会也计划于2022年11月在湖北武汉举办。

2022年1月，国家林草局举行的新闻发布会上，湿地管理司司长吴志民表示，目前，中国指定了64处国际重要湿地，建立了602处湿地自然保护区、1600余处湿地公园和为数众多的湿地保护小区，湿地保护率为52.65%。

2021年底通过的《中华人民共和国湿地保护法》即将于2022年6月1日生效。这部在湿地保护领域“破天荒”的法律，承载着社会各界对弥补湿地“欠账”的期待。“随着湿地保护法出台，我国湿地保护将进入新时代高质量发展阶段。”吴志民在发布会上说。

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全国湿地数据，为何忽高忽低

从东北的扎龙湿地，到贵州的威宁草海；从浩渺的鄱阳湖，到江苏沿海看似“其貌不扬”的滩涂，湿地遍布中国，千姿百态。

进入冬季，鄱阳湖迎来大批越冬候鸟。2021年12月，在江西南昌高新区鲤鱼洲管理处五星白鹤保护小区，一只白鹤在湿地飞翔。（新华社记者 周密/图）

从1984年至今，中国共进行过三次全国国土调查、两次湿地资源调查。调查数据显示，中国是全球湿地资源最丰富的几个国家之一。但不同类型的调查中，湿地的面积并不一致，背后是湿地面积的锐减和定义模糊。

2013年，原国家林业局组织开展的第二次全国湿地资源调查结果显示，我国湿地共有5360.26万公顷，与十年前的第一次调查相比，湿地总面积减少339.63万公顷——相当于一座海南岛的面积，减少率为8.82%。

锐减的一大原因是湿地被侵占。“过去从地方政府到民间，对湿地都不够重视。”北京林业大学生态与自然保护学院教授张明祥举例，按照耕地红线政策，开发项目占用耕地需要开垦其他土地作为补偿。“湿地就常常被地方政府用作‘占补平衡’。”

但第二次全国湿地资源调查的5360.26万公顷又比第三次全国国土调查的2346.93万公顷数字多了一倍多，这是因为湿地定义不同。前者采用接近《湿地公约》中较广义的定义，把陆上包括湖泊、河流的水域，以及浅海水域都算作湿地；狭义定义即只有沼泽、泥炭地、滩涂、红树林等几种土地。后者统计的“湿地”，属狭义定义。

模糊定义背后，是模糊的管理。湿地法出台前，并没有一个部门能承担总体的监管责任，湿地保护往往形成“九龙治水”的局面。

武汉生态环境设计研究院高级工程师刘康福介绍，有“千湖之城”称号的武汉，出台了《武汉市湖泊保护条例》，由水利部门负责。而武汉的梁子湖是农业部门管理的鱼类种质资源保护区，同时也是生物多样性丰富的重要湿地，这涉及水利、农业、林草三部门。

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定定义，与国际接轨

当前，为弥补湿地保护的管理空白，新出炉的湿地保护法除“总则”“法律责任”和“附则”外，划分为湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查等四部分，回应湿地保护最迫切的任务。

首先要解决的是长期处于模糊状态的湿地定义。

湿地是陆地和水域的过渡地带，如果按照狭义定义，一片湖泊的湖滨带才是湿地，而开阔的湖泊水面不属于湿地，但湖滨带和湖泊水面实则处于同一个生态系统中，如果切分开来，管理就容易模糊。湿地法经历三轮审议，“湿地定义和管理体制是全国人大常委会审议和各方关注的焦点。”张明祥透露。

湿地保护法最终采用了广义定义，即：具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。“采用广义定义，一方面因为我国是《湿地公约》缔约国，方便法律和公约的衔接，另外也是与现有的省级湿地保护条例中对湿地的定义保持一致，保证立法的连续性。”张明祥表示。

确定了湿地的定义后，我国某些有关规划也将面临调整，比如第三次全国国土调查的湿地分类应如何与现有定义相衔接，“意味着立法后，我们还有大量的后续工作要做。”中国科学院东北地理与农业生态研究所副所长武海涛对南方周末记者表示。

刘康福提到，一些人工的水田、鱼塘也可能存在显著生态价值。“湖北武穴市一个农民自己的水稻田，冬天不种水稻时，他会给地里留些稻谷，吸引了不少小天鹅、白鹤来觅食。这片水田已经被列入‘湖北省小微湿地名录’，可如果按湿地法定义，水田就不能算作湿地了。”

2022年1月，众多候鸟在江西省余干县康山垦殖场插旗洲分场的稻田里觅食。

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定机制，破除“九龙治水”

按照国务院各部门的“三定”方案，目前的管理体制是各类沼泽湿地由林草部门负责，湖泊河流湿地由水利部门负责，滨海湿地归自然资源部门负责。“各种类型的湿地，已经按要素划分到了各部门管理。而湿地保护是新生事物，面临各方面的压力比较大，有必要进一步明确湿地的管理体制。”张明祥透露。

此前，我国的湿地保护依照2013年施行的《湿地保护管理规定》，多个省份也出台了自己的湿地保护条例。环保组织“自然之友”总干事刘金梅向南方周末记者分析，“规定”的法律位阶太低，仅为部门规章，并且无法厘清和明确我国湿地保护的主要管理制度，主管部门和其他监管部门等各自的职责范围，以及协调机制等。

湿地法规定，由国家林草局负责湿地资源的监督管理，不过，术业有专攻，湖泊、河流、水库、滨海等各类湿地，需要专业人员和船只进行管理，只有水利部门和自然资源部门有相应配套。林草部门如何对种类纷繁的湿地负起监管主责？

新制定的湿地法规定，国务院自然资源、水行政、住建、生态环境、农业农村等其他有关部门，按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作。国家林草局会同上述部门建立湿地保护协作和信息通报机制。

林草部门最终对这些部门湿地管理工作的成效进行监督检查，对违法占用、填埋、开垦湿地的行为，也统归林草部门进行处罚。张明祥介绍，各省的湿地保护条例规定的罚则各不相同，有的西部省份违法占用一平米湿地只罚款十几元。而根据湿地法，违法占用一平米湿地要缴纳1000-1万元，一亩湿地最高要缴纳660万元罚款，“应该说大大提高了震慑力”。

建设项目是湿地的最大威胁。湿地法规定，如果建设项目涉及国家重要湿地，要在选址、选线审批阶段征求国家林草局意见；如涉及省重要湿地或一般湿地，则征求县级以上地方人民政府授权的部门的意见。

“这是立法的一个尝试和突破。”张明祥举例，原本修建一条高速路，假如规划选址阶段并不需要征求林草部门意见，修建过程中发现不得不要占用湿地，才会着急找林草部门办手续。“林草部门的工作就会很被动。现在在项目规划阶段林草部门就能参与，是变被动为主动，有利于把项目对湿地的影响最小化。”

从福田红树林保护区任上退休的林业高级工程师王勇军希望，湿地法的实施能真正对建设项目起到约束作用。红树林湿地是一种脆弱敏感的生态系统，此前深圳填海造陆时代，红树林湿地滩涂的沉积速度最高达到2-3厘米/年，是正常状态下的20倍左右。这大大改变了红树林的生长环境，加速了红树林老化、退化趋势。如今，填海被国家明令禁止，滩涂沉积速度恢复到2毫米/年左右。

“这件事说明，重视湿地，改变方针，改善是可以显而易见的。”王勇军说。

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推动地方认定湿地

湿地类型多样，大片滩涂、小条芦苇沟都可称为湿地。湿地法的一大特点是采取分级和名录制管理，将湿地分为国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地。

国家重要湿地名录由国家林草局会同国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等有关部门发布。省级重要湿地、一般湿地则分别由省政府和县级以上地方政府或其授权的部门发布。

经过生态红线划定、国土调查等工作，国家重要湿地的认定已经有了扎实的基础。刘康福则担心，地方层面是否有动力划分和认定湿地，将湿地纳入名录，毕竟地方上向湿地“要土地要发展”，已经形成了某种思维定式。

“按照《湿地公约》的定义，陆地上的水域都应纳入湿地范畴。但地方政府可以说这片湖面没有显著生态价值，不认定为湿地。”刘康福说。

推动地方政府认定湿地，首先要压实地方主体责任。湿地法规定，要将湿地保护纳入地方政府综合绩效评价内容。保护不力、群众反映强烈的地区，主要负责人还将面临省级林草部门的约谈。湿地的保护、修复和管理情况，也纳入了领导干部自然资源资产离任审计。

此外，张明祥认为，湿地法提出建立湿地生态保护补偿制度，并加大对重要湿地所在地区的财政转移支付力度。通过这两条途径，有利的政策、资金、项目都会优先考虑重要湿地，“可以引导地方去积极认定重要湿地”。

多位专家的共识是，湿地面广量大，认定工作需要公众参与。武海涛正在参与的“全国湿地保护空缺分析”项目，聚焦于查找全国还没有纳入到自然保护地的湿地集中分布区。研究团队不仅利用了第三次全国国土调查的数据，还用线上问卷做了网上信息征集，向全国鸟友、环保组织公开征集有显著价值的湿地的线索。

“鸟友群体对当地很了解，可以提供很重要的信息。”武海涛称。在江苏的一片种植莲藕的水田，“很多人可能觉得藕田主要是经济价值，生态价值不大”，可鸟友却看到许多大天鹅、小天鹅在藕田里停歇。

环保组织“自然之友”总干事刘金梅还希望，公众参与能引入到更多湿地保护相关工作和决策中，如湿地规划、生态修复等。“例如上海的南汇东滩，长期以来都有很多高校师生和观鸟爱好者在进行鸟类和生态监测。”她建议加强信息公开，让公众知道湿地相关的信息以及参与的渠道，“这样也能够鼓励更多公众关心环境和生物多样性。”

2021年4月20日，在闽江河口湿地国家级自然保护区，观鸟者用望远镜观看湿地鸟类。    新华社记者 姜克红 摄

目前，“全国湿地保护空缺分析”项目已经完成了辽河三角洲、杭州湾长江经济带等重点区域湿地保护空缺分析，并向相关省份印发了研究报告，对不同等级的湿地保护形式提出建议。

主要有三种建议：“第一，对优先保护湿地，通过新建自然保护地或认定为重要湿地的方式加强保护。第二，对中等保护湿地，通过整合并入已有保护地或认定为重要湿地加强保护。第三，对一般湿地，通过加强监测管护等方式加强保护。”武海涛说。

编辑 视觉 |汪韬

记得加小千为星标，不遗失彼此。本文首发于2022年2月17日《南方周末》，原创作品欢迎转载，转载请与后台联系。

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