造假、瞒报、未清缴，141条碳市场罚单里的秘密

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多家企业煤样未按时检测，补测并伪造数据。

尽管虚报、瞒报、拒报温室气体排放报告的行为更加恶劣，应该受到更严厉的处罚，但这类行为的处罚范围单笔也在1万-3万元之间，与未清缴行为的罚金并没有显著的区别。

山西等六省受罚企业最多。此六省是火电产业的重要区域，北方企业也是参与全国碳市场的主力军。2011年，北京等地陆续启动试点碳市场，这些试点地区参与全国碳市场的企业被开出的罚单较少，甚至为零。

（小尘4x/图）

 文 | 张作成 吴光豪

责任编辑 | 汪韬

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开市接近两年的全国碳市场正迎来第二个履约期。

2023年3月15日，全国碳市场第二个履约期的配额分配方案出台，要求2023年12月31日前完成配额交易和最终履约，这也标志着从2021年7月16日开始交易的全国碳市场在经过了接近两年的运营之后，正式进入了第二个履约期。

履约，意为在某个固定时期内，所分配到的排放量+市场上购买的配额量≥企业的碳排放量。简而言之，企业的实际碳排放量若高于分配到的排放量，就需从碳市场购买配额，这是碳市场交易的基本逻辑。

2021年12月31日，全国碳市场的第一个履约期结束。但较为宽松的条件下，并非所有的企业都按时履约。根据全国各地环境监管部门公开信息，全国共计2225家企业纳入碳市场，其中至少140家企业领到了141条处罚信息（其中1家企业有2个罚单）。罚单显示，全国约有6%的纳管企业未能及时足量履约，甚至存在篡改凭证、数据造假等行为。

01

多家企业煤样未按时检测，补测并伪造数据

2022年3月14日，生态环境部通报四家碳核查机构存在篡改伪造检测报告，制作虚假煤样，报告结论失真失实等突出问题（详见报道《碳排放报告数据弄虚作假案追踪》）。141条碳市场企业的罚单中，也存在类似行为。

针对燃煤煤样，企业应按时通过有资质的检测机构/实验室出具元素碳含量检测报告。但不少企业并未及时检测，事后补测并涂改日期，被监管部门发现。

如山西启光发电有限公司将2019年碳排放报告中的炉煤质送检来源写为“每月送检”，实际为2020年8月集中送检。海宁光耀热电有限公司仅在2021年3月23日向检测单位寄送过一次煤样，但报告显示为“分月送样、分月检测”。

另外，也有部分企业未履行记录原始数据和管理台账的义务，例如山西潞安容海发电有限责任公司的低位发热量没有手工记录的纸质版原始数据台账等。

为便于统计分析，若处罚依据中点明对报告等材料进行篡改，判定为“篡改凭证”；用其他煤样送检、用了其他年份的台账等行为判定为“数据造假”；则141份罚单中，共计16家企业涉嫌数据造假，9家企业涉嫌篡改凭证，其中有一家企业既篡改凭证，又对数据造假。此外，有4家企业未履行管理台账义务。

02

平均罚金为2.32万元

共有139条处罚记录披露了罚款金额，罚款金额在0-3万元之间，平均罚金为2.32万元。

处罚依据主要为《碳排放权交易管理办法（试行）》第三十九条“虚报、瞒报温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的，处一万元以上三万元以下的罚款”，和第四十条“未按时足额清缴碳排放配额的，处二万元以上三万元以下的罚款”。

尽管虚报、瞒报、拒报温室气体排放报告的行为更加恶劣，应该受到更严厉的处罚，但这类行为的处罚范围单笔也在1万-3万元之间，与未清缴行为的罚金并没有显著的区别。

部分地区根据当地环境厅发布的适用环境行政处罚自由裁量权，对及时在期限内补齐碳排放配额的企业，认为“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”，免予处罚。如宜春市生态环境局开出的三个罚单没有罚金，衡阳市生态环境局开出的一个罚单没有罚金。

在141条处罚记录中，有113家企业被处罚的原因是未及时清缴碳排放配额。

其中，提及未清缴数额的企业有30家，未清缴量为15万-104.7万吨不等，平均未清缴量为21.37万吨。最大的未清缴量为104.7万吨，相当于近21.5万辆客车的年碳排放。

03

北方企业违规问题突出，试点碳市场地区处罚少

141条处罚记录显示，山西等六省受罚企业最多。此六省是火电产业的重要区域，火力发电量累计值占全国的近1/3。北方企业也是参与全国碳市场的主力军，共计886家企业，占总量的近40%。

2011年，北京等地陆续启动试点碳市场，这些试点地区参与全国碳市场的企业被开出的罚单较少，甚至为零。试点碳市场地区之外，受处罚的企业高达136家，占所有受罚企业的近95%。

受罚最多的北方地区中，除山东外，其他五省处罚企业占比（当地受处罚企业数/当地纳管企业数）超过全国的平均水平（6%）。山东参与全国碳市场企业最多，但处罚企业相对占比较低。

04

加大违约处罚力度，提升交易活跃度

如此多企业未履约究竟为何？

比对生态环境部公布的2225家纳管企业名单与各试点市场公布的2018年纳管企业名单发现，仅有约9%是从地方试点碳市场纳管企业直接转入。约91%的纳管企业并无碳市场交易经验，对于全国碳市场交易知之甚少。根据笔者此前对企业的调研发现，有的纳管企业负责人不了解、不重视碳市场。其次，开展减排、碳配额交易等碳资产管理需具备一定的职权，但企业相关业务人员并不掌握。

全国碳市场配额紧缺程度不明朗，企业惜售导致流动性低。全国碳市场第一个履约期间配额分配采取“事后分配”方式，对于配额是否能够进行跨期结转等政策不甚明朗，导致企业即使是在有配额盈余的情况下，也会采取观望态势，造成市场流动性低，有购买需求的企业买不到配额。新规定下，经营困难单位可预支2023年度配额，但对市场流动性和企业履约情况的影响有待观察。

碳市场违约处罚力度低。欧盟碳市场对不履约企业的违法成本约为20欧元/吨至50欧元/吨，并要求企业在下年度补足配额。而从我国有处罚金额记录的30组数据来看，折合到平均处罚金额后，仅为0.105元/吨。惩处力度极低，并且在进行违约处罚时，各地监管部门还能适用当地的环境行政处罚自由裁量权免予处罚，这就进一步降低了违约惩罚对于企业的约束力。在全国规范颁布前，地方可以自行加严，如2020年5月，深圳华粤宝电池有限公司因未按时履行碳排放履约义务，依据《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》被处以47万元罚款。

提升碳市场效率，减少纳管企业违约，第二个履约期应当怎么做？

首先，全面提升监管力度，提升碳市场法律法规层级，提高处罚额度。此外，将碳市场不履约、数据造假等行为纳入人民银行、发改委征信体系，结合限制企业贷款、发债融资渠道以及收紧项目审批等手段，比单纯进行罚款更具有威慑力。

其次，逐渐完善市场制度，引入包括非控排企业、金融机构在内的专业机构投资者参与市场交易，提升交易活跃度，降低企业想买但买不到配额的被动违约风险。与此同时，考虑恢复CCER项目审批，增加市场配额供给。

再次，加快推进人员培训，监管部门可以为纳管企业负责人定期提供碳交易、碳资产管理等方面的培训。一方面提高企业对于未履约的违法后果的认知；另一方面有助于企业充分了解碳交易与碳资产管理，提升企业对于碳资产管理以及最小化履约成本的能力。

（作者张作成为上海金司南金融研究院实习研究员，吴光豪为上海金司南金融研究院项目主任、研究员。上海金司南金融研究院为长期研究绿色金融、低碳环保产业的智库，“绿色金融 60 人论坛”发起方。141条罚单由广州绿网环境保护服务中心根据全国各地环境监管部门公开信息整理。）

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校对 | 胡晓 视觉 | 文字

本文首发于2023年4月19日南方周末

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