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热点丨环保基建成潮,政府违约成疾: 环保企业难念政府经

2015-11-19 右边☞ 千篇一绿


近十年来,在环保基建项目中有65个公开报道的政企违约案例,这集中在污水处理和垃圾焚烧项目。但这仅是冰山一角,企业经常是“打掉牙齿咽进肚”。


最常见的违约情况是政府欠费,县级及以下政府较多此类;省会城市则主要是因为邻避运动;地级市则是因处理量与协议不符。


严重后果是污染环境。陕西一家污水处理厂污水直排渭河,原因是政府欠费,企业停运。政企双方甚至对簿公堂。


撰文丨岳家琛 实习生 赵雅 杨凯奇

版式丨赵雅

统筹丨何海宁



“没有人愿意和政府关系搞僵,除非万不得已。”水务资深人士董智明对南方周末记者表示。


而这样的“万不得已”,近年来在环保基础设施项目中却屡有发生。最近的是青海西宁,企业起诉政府违约拖欠污水处理费用3000万元,政企最终翻脸(详见《污局——西宁污水处理政企“七年之痒”)。


上述环境基础设施项目,主要包括污水处理、垃圾焚烧等。政府以公私合作的模式(如近年来政府力推的PPP等),在公共服务领域与企业开展合作。对于企业来说,这门生意的明显特征是,政府付费。而政府能否履约,是项目的最大风险所在。


2015年9月17日,全国工商联环境服务业商会起草了《关于环境基础设施项目违约情况的调研》(以下简称《调研》),剑指政府拖欠企业费用、实际处理量波动大、调价机制备受诟病等六大问题。“企业普遍认为地方政府欠缺契约精神和法律意识,上级政府应加强对下级政府的监督和履约检查。”《调研》如是写道。


南方周末记者根据公开资料进行不完全统计,检索到共65个发生违约情况的环境基础设施项目。涵盖了东、中、西部地区,包括垃圾焚烧、污水处理等项目类别。其中最早的发生在2004年,最晚的则在2015年10月才见诸报端。



农健 | 图


在济邦咨询公司董事长张燎看来,这仅仅是冰山一角。在他十余年的从业经历中,至少三成项目都存在政府违约情况。


对此,《调研》也提到:“环保企业在项目执行过程中倾向于与各地政府维护良好关系,适当妥协让步以利于项目的长期运营。因此,目前明确以违约形式结束项目的企业并不多。”毕竟,一个PPP项目的建设运营,与政府的合作期将长达25至30年。


“发生违约情况,企业一般会去找领导、跑关系、说情,使用这些非正常的手段来解决。真正被报道、进入仲裁或司法程序的,少之又少。”一位要求匿名的环保企业人士表示。


国家决策层亦看到了这一顽疾。在2014年底发布的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确写道,政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规,完善财政补贴制度,切实控制和防范财政风险。


1 重灾区:污水和垃圾处理


虽然沉疴已久,但所有受访专家和业内人士均表示,谈宏观的违约表现和原因可以,但涉及具体案例,则是一件比较敏感的事。“毕竟所涉及的对象多是各级人民政府”。


根据目前的条件,南方周末记者对违约情况进行分析。由于仅使用公开报道的案例作为样本,因此样本数据并不一定具有代表性,仅供参考。


在65个被检索到的案例中,2013-2015年的三年间,均发生了十余例,占比都在20%-30%之间。这也反映出,尽管违规案例不少,但始终没有较好的政企约束办法。


问题集中在产业化程度较高的环保领域,垃圾焚烧和污水处理里的违规项目共占了97%,但后者明显多于前者,多了13例。



农健|图


“垃圾焚烧项目比较特殊,垃圾焚烧项目的收入除了政府付费外,还有发电所得。而其它多数,如污水处理、河道整治、土壤修复,其收入来源有且仅有政府部门的付费。”张燎介绍,“然而,这并不意味着垃圾焚烧项目没有来自政府违约的风险。不论是发电所得还是垃圾焚烧费,都依赖于充足的垃圾供应量。而垃圾的回收转运系统是由政府管理的,因而风险依然来自于政府的履约诚信。”


供应量问题同样作用于污水处理项目,污水管网掌握在政府手中,因而污水量也并非企业可以决定的因素。


如据2015年10月26日《华商报》报道,陕西再生资源产业园区污水处理厂自2014年5月建成后,始终没有投入使用,成为“晒太阳工程”。企业负责人解释原因为:无污水可处理。对此,礼泉县环保局对媒体的回应是,招商情况不理想,外围管网还没铺设完毕。


“政府违约的形式,主要包括前期准备工作不充分、垃圾污水供应量不足、调价困难、不按时足额付费等几类。”张燎向南方周末记者说。


“吃不饱”的情况,更多发生在地级市。该级别城市的21个案例中,因处理量与协议不符的有8个,约占30%。


在65个违约案例中,按照违约形式分,政府拖欠款项的、处理量与协议不符的、政府前期准备工作不充分导致建设进度延缓的,都各占近三成。另有其中一方单方面毁约、资金周转出现问题、政府强行霸占环保基础设施等其他原因,占15%。


“而在实际操作中,政府拖欠款项,包括不足额、不及时付费两种情况的,粗略统计大约会占到一半。”董智明判断。


2 欠费持久战


在上述各类违规情况中,最让企业头疼的就是欠费。


“听到小道消息,2015年4至5月份的垃圾处理费已经从上面拨下来了,尽管还有一些程序要走。”2015年11月17日,云南昆明一家垃圾焚烧企业负责人于华对南方周末记者说。


而这句话是有前因的。“从2008年开始投产后,政府就有欠款行为,一直持续到现在。截至目前一共欠费9000万元。”于华说。而2015年的垃圾处理费目前只收到第一季度。


另外,在该企业与昆明市城管局签订的特许经营协议的补充协议上,垃圾处理费被明确写为90元/吨,而企业实际所得垃圾处理费不足70元/吨。


除了上述情况,政府或不足额付费,或不及时付费的情况,还有很多:根据公开资料,辽宁大伙房水库上游污水处理厂,被拖欠费用1300万元;河南安阳市波宗村污水处理厂,被拖欠费用2816万元;福建明溪县城区污水处理项目和生活垃圾无害化处理项目,被拖欠1300万元⋯⋯


有的甚至达数亿金额之巨。2015年9月10日,中原环保发布公告,公司于9月8日收到郑州市财政局拖欠的污水处理费4.39亿元。


根据董智明的经验,政府一般不会直接说不付费,多是拖着。“财政困难,暂时没钱支付,再等等”“过段时间会有专项资金来,到时候一定解决”“现在有一点资金了,先把前几个月的结了,剩下的下次再说”⋯⋯


不过,在政府看来,企业亦有不当行为,常见的是污水、垃圾等处理结果不达约定标准,而如青海西宁的案例中,则是上级部门文件与当地政企合同约定不同造成的。


根据65个公开案例的统计分析,政府拖欠款项多发生在县级以下政府,县级以下的17个违约案例中,有7个是因为政府欠款,高达41%。其次是省会城市(含直辖市),占省会案例的29%。地级市的比例为22%。



农健|图


“相较大中城市而言,县级财政更容易出现财政资金困难问题,且契约精神相较大中城市也更差,因而欠款问题占比更大。”上述匿名企业人士分析,“相对的,大城市由于民众受教育程度高,对于垃圾焚烧等项目的敏感度也更强,所以多发生邻避运动,影响项目建设进程。”


根据南方周末记者统计,省会城市及直辖市中,因建设进程延缓导致违约的占到43%。


3 政企扯皮之后


“企业经不住这样一直耗下去,成本总是刚性的。可以拖欠职工几个月工资吗?不能;可以拖欠几个月水电费吗?不能;可以拖欠几个月税费吗?不能。”上述匿名企业人士说道,“一般企业会尝试尽了各种方式,无效之后,才和政府撕破脸。还有很多委屈,都是打掉牙齿咽进肚的。”


严重后果是污染环境。2015年2月6日,陕西三原玉龙污水处理公司的设备停止运行,三原县城每日3万吨污水直排入渭河支流。而据污水处理公司对媒体表示,是因为污水处理费无法及时收到,导致企业正常运转的资金链断了。由于无法按时还款,企业的污水处理系统主控电脑被债权人扣押,企业不得不停止运行。



污水处理厂“超负荷”运转,部分超标排放成为“污染源”。图片来自经济参考报


随后,三原县环保局对该公司不正常运行、逃避监管的违法行为,移送公安机关并对其负责人予以拘留。后双方甚至对簿公堂。


而在大中城市,常见的是邻避运动。张燎多年前曾受江苏一地政府委托,参与生活垃圾焚烧项目。因为群众反对,项目一拖三年,导致协议无法履行。每拖一年,社会投资方都会承受巨大损失。


“这也并非政府愿意看到的结果。”董智明认为,发生此类问题,企业也应该多加理解。


“对于此类与当地公众沟通的责任,具体由何方主体承担,损失由何方赔付,都是悬而未决的难题。”《调研》中如是写道。


政府违约拖欠企业款项,或长期未按照协议所载的条件提价,或垃圾、污水量不足,导致环境基础设施服务企业经营困难,致使垃圾、污水停止处理或处理不合格。而由于企业处理停滞,原本尚存一丝可能的处理费用,也变得不可能,这样又加剧了企业的经营困难,形成恶性循环。


而源源不断产生的垃圾和污水,则无法得到妥当处理。“损害的最终是环境,扯皮的是政府和企业。”董智明认同上述恶性循环的模式,并这样总结。


4 “这是整个社会的问题”


“问题一直存在,而地方政府部门履约能力和意识的提升,却非一朝一夕能够解决。”多位受访者均这样认为。


《调研》给出了笼统的回答:需进一步完善交易结构、监管架构等规范性和可操作性的配套政策,以约束地方政府及企业的违约行为。


尽管如此,张燎则认为仍可以做些技术性的改进:“比如政府部门将双方的权利义务关系进行详细的梳理,厘清设计责任和风险边界,如定价成本和服务价格涵盖的范围等。”


对于具体的污水、垃圾供应量不足问题,董智明表示,应该强化项目前期规划设计和保底或基本水量制度。企业投资完成后,不论是否有水进厂,政府都应该以70%的保底水量进行结算。这样至少可以覆盖或部分覆盖企业固定投资成本。


“我认为,像这样的项目,好的办法是:合同条款应该向社会公布,接受公众监督。毕竟这笔钱都是来自纳税人。”中国城市建筑设计研究院总工徐海云对南方周末记者说。


亦有观点认为,企业在违约中也应承担一定的责任,存在违约行为的并非只有政府。“一个巴掌拍不响,违约是双方的。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥对南方周末记者表示,“如果说政府违约,其实社会资本违约的情况也很严重。例如恶意抢标,中标后迫使政府涨价等行为。”


徐海云亦对于双方承担责任的说法表示认同。徐海云认为,有些时候,是企业违约在先,政府违约在后。


“而目前,最后的结果就是,双方相互不信任,最终出现摩擦,甚至交叉违约。”金永祥说,“契约意识差,这并不是环境基础设施项目的问题,而是整个社会的问题。”

(应采访对象要求,于华为化名)



本文刊载于2015年11月19日南方周末,转载请注明出自南方周末旗下新媒体“千篇一绿”(ID:greennews)。


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