李干杰：全力打好污染防治攻坚战
文章导读
我们要深入贯彻落实党的十九大精神，以钉钉子精神一项一项抓落实、一步一个脚印向前走，全力打好污染防治攻坚战。
▲ 来源：《行政管理改革》 作者：李干杰
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，谋划开展了一系列具有根本性、长远性、开创性的工作，推动我国生态环境保护从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重要步伐。
一、深入学习贯彻习近平总书记生态文明建设重要战略思想
党的十八大以来，习近平总书记围绕生态文明建设和环境保护发表了一系列重要讲话，做出了一系列重要批示指示，提出了一系列新理念新思想新战略，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大问题，形成了科学系统的生态文明建设重要战略思想。作为习近平新时代中国特色社会主义的重要组成部分，习近平总书记生态文明建设重要战略思想拓展了马克思主义自然观和发展观，顺应了人民群众的新期待，深化了对经济社会发展和自然生态规律的认识，带来了发展理念和执政方式的深刻转变，为加强生态环境保护、实现人与自然和谐发展、建设美丽中国提供了强大思想指引、根本遵循和实践动力。学习贯彻习近平总书记生态文明建设重要战略思想，要重点把握好以下六个方面。
(一)牢牢把握尊重自然、顺应自然、保护自然的科学自然观
习近平总书记指出，生态兴则文明兴、生态衰则文明衰。人与自然关系是人类社会最基本的关系，人因自然而生、人与自然共生，对自然的伤害最终会伤及人类自身。一部人类文明发展史，就是一部人与自然的关系史。无论从世界还是从中华民族的历史看，生态环境的变化直接影响文明的兴衰演替。因此，必须把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，构建人与自然和谐发展现代化建设新格局。
(二)牢牢把握绿水青山就是金山银山的绿色发展观
习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，深刻揭示了发展与保护的本质关系，更新了关于自然资源的传统认识，指明了实现发展与保护内在统一、相互促进、协调共生的方法论。保护生态就是保护自然价值和增值自然资本的过程，保护环境就是保护经济社会发展潜力和后劲的过程。把生态环境优势转化为经济社会发展优势，绿水青山就可以源源不断地带来金山银山。从这个意义上讲，抓环保就是抓发展，就是抓可持续发展。必须树立和贯彻新发展理念，处理好发展与保护的关系，推动形成绿色发展方式和生活方式，努力实现经济社会发展和生态环境保护协同共进。
(三)牢牢把握良好生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观
习近平总书记指出，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。随着我国社会生产力水平明显提高和人民生活显著改善，人民群众期盼享有更优美的环境。必须坚持以人民为中心的发展思想，全力打好污染防治攻坚战，增加优质生态产品供给，满足人民群众对良好生态环境新期待，提升人民群众获得感、幸福感。
(四)牢牢把握山水林田湖草是一个生命共同体的整体系统观
习近平总书记强调，山水林田湖草是一个生命共同体。生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树和草。要按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素以及山上山下、地上地下、陆地海洋、流域上下游，进行系统保护、宏观管控、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。
(五)牢牢把握用最严格的制度保护生态环境的严密法治观
习近平总书记指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。在生态环境保护问题上，就是不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。要按照源头严防、过程严管、后果严惩的思路，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，建立有效约束开发行为和促进绿色循环低碳发展的生态文明法律体系，发挥制度和法治的引导、规制功能，规范各类开发、利用、保护活动，让保护者受益、让损害者受罚，为生态文明建设提供体制机制保障。
(六)牢牢把握共谋全球生态文明建设之路的共赢全球观
习近平总书记强调，人类是命运共同体，建设绿色家园是人类的共同梦想，生态危机、环境危机成为全球挑战，没有哪个国家可以置身事外，独善其身。国际社会应该携手同行，构建尊崇自然、绿色发展的经济结构和产业体系，解决好工业文明带来的矛盾，以人与自然和谐相处为目标，共谋全球生态文明建设之路，实现世界的可持续发展和人的全面发展。建设生态文明既是我国作为最大发展中国家实现可持续发展的理念和路径，也是为全球环境治理提供的中国理念、中国方案和中国贡献。
李干杰，环境保护部党组书记、部长
二、清醒认识我国生态环境保护面临的形势
认清形势，才能统一思想、把握趋势、防微虑远。要清醒认识和把握我国生态环境保护工作取得的明显成效、存在的问题和困难、面对的挑战和机遇，增强责任感和使命感，坚定信心、砥砺前行。
(一)生态环境保护工作取得明显成效
党的十八大以来，全国环保系统坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，在习近平总书记生态文明建设重要战略思想指引下，切实加大生态环境保护力度，积极推进生态文明建设，各项工作取得明显成效。
一是狠抓污染治理不动摇，环境质量稳步改善。全面落实大气、水、土壤污染防治三大行动计划，推动实施一批环境基础设施建设和环境综合整治项目。全国燃煤机组累计完成超低排放改造约6.4亿千瓦，占煤电总装机容量的68%，改造电厂煤耗达世界先进水平。全面实施第五阶段机动车排放标准和清洁油品标准，2014—2016年累计淘汰黄标车和老旧车1620多万辆。10.8万个村庄开展农村环境综合整治，1.9亿农村人口受益。2016年，京津冀、长三角、珠三角三个区域细颗粒物(PM2.5)平均浓度与2013年相比都下降30%以上。全国酸雨面积占国土面积比例由历史高点的30%左右下降到7.2%。地表水国控断面I-III类水体比例增加到67.8%，劣V类水体比例下降到8.6%，大江大河干流水质稳步改善。
二是强化环境硬约束不放松，推进生产方式绿色化。通过强化环境影响评价、完善环保标准、严格监管执法，推动产业布局和生产方式的绿色化。开展战略和规划环评，将“三线一单”(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单)的刚性约束逐步落到区域、产业和工业园区，对不符合环保准入要求的建设项目不予环评审批，从源头上把牢产业的绿色空间和门槛。完善国家环保标准体系，对重点地区重点行业执行更加严格的污染物特别排放限值，引导企业加快技术创新和升级改造。环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、核安全法、环境保护税法等法律完成制修订。新环境保护法实施两年多来，在打击环境违法行为方面力度空前，2016年五类案件和处罚金额比2015年分别增加93%、56%，加速了落后产能和过剩产能淘汰，既推动了产业结构的加快调整，又营造了更加公平竞争的市场环境。
三是加强生态保护不松懈，绿色发展空间得到拓展。全面推进划定生态保护红线，对具有特殊重要生态功能的区域实施强制性严格保护。2016年国家重点生态功能区转移支付资金规模达570亿元，涉及725个县。强化自然保护区监管，开展人类活动遥感监测和实地核查，对存在违法违规问题的自然保护区进行严肃查处。全国共建成自然保护区2750处，总面积约占陆地国土面积的14.9%，高于12.7%的世界平均水平，大熊猫、东北虎等部分珍稀濒危物种野外种群数量稳中有升。推进实施生物多样性保护重大工程，启动两批山水林田湖生态保护工程试点。一些重要生态系统得到休养生息，为中华民族永续发展留下了不可替代的自然生态资源和“绿色银行”。
四是深化环保改革不停步，生态文明制度体系日益完善。中央全面深化改革领导小组审议通过40多项生态文明建设和生态环境保护具体改革方案，一批具有标志性、支柱性改革举措陆续推出，四梁八柱性质的制度体系不断完善。开展四批中央环境保护督察，实现31个省(区、市)全覆盖，有力落实环保“党政同责”“一岗双责”，推动解决了一大批突出环境问题。积极配合相关部门制定实施生态文明建设目标评价考核办法，开展党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计、自然资源资产负债表编制等改革试点，推动地方切实将生态文明建设融入经济社会发展各领域各环节。有序推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，开展生态环境损害赔偿制度改革试点，完成国控空气质量监测站监测事权上收任务，实施控制污染物排放许可制，加强环境信息公开，政府、企业、公众共治环境治理体系初步形成。
五是拓展宣传教育不留白，全社会生态文明意识明显提升。依托环境日、世界地球日等纪念活动，加强生态环境保护宣传。开展中国生态文明奖等表彰与评选，激励更多单位和个人参与生态文明建设工作。出台《环境保护公众参与办法》，拓宽群众参与渠道和参与范围。开通“12369”环保微信举报平台，累计受理群众举报16万余件。各级党委、政府和广大党员干部建设生态文明的责任意识明显增强，企业依法治污的主体意识正在形成。保护环境、人人有责的观念逐步深入人心，全社会关心环境，参与环保、贡献环保的行动更加自觉。
总的来看，党的十八大以来的五年，成为我国生态文明建设和生态环境保护认识最深、力度最大、举措最实、推进最快、成效最好的时期。生态环境保护领域的历史性变革和历史性成就，为我们在新的起点上进一步推动工作奠定了基础、增强了信心。
(二)我国生态环境问题仍然十分严重
总体上看，我国生态环境保护仍滞后于经济社会发展，环境承载能力已经达到或接近上限，优质生态产品供给能力难以满足广大人民日益增长的需要，生态环境保护形势依然十分严峻，成为全面建成小康社会的明显短板。
一是环境质量差。在大气环境方面，2016年，全国338个城市中，仅有84个达标，占比不足1/4。冬季重污染天气多发，影响范围大、污染程度重、持续时间长，给人民群众生产生活带来严重影响。在水环境方面，部分区域流域污染仍然较重，重点湖库富营养化问题突出，城市黑臭水体大量存在，地下水监测点位水质较差或极差的占60%。在土壤环境方面，全国环境状况总体不容乐观，土壤点位总超标率为16.1%。耕地土壤环境质量堪忧，遗留污染地块再开发利用环境风险较大。
二是污染物排放量大。2016年，我国化学需氧量排放量为2165.7万吨，二氧化硫为1755万吨，氮氧化物2078万吨，接近或超过环境容量。要实现环境质量根本好转，二氧化硫、氮氧化物等总量至少要下降到百万吨级水平。
三是城乡治理不平衡。农村地区环境基础设施建设严重滞后，一些村庄垃圾乱扔、污水横流，农村人居环境依然存在“脏乱差”现象。化肥、农药、农膜等不合理使用造成的农业面源污染严重，农业源排放的化学需氧量、氨氮分别占全国排放总量的近一半和三分之一。
四是生态受损严重。我国中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土面积的55%，单位面积森林蓄积量只有全球平均水平的69%。全国水土流失面积占国土面积的30.7%。生物多样性受到严重威胁，濒危物种增多。
五是区域性、布局性、结构性环境风险更加突出。我国是仅次于美国的全球第二大化学品生产和消费大国，现有规模以上化工企业达2.5万余家，目前生产使用的化学品多达5万种，有20多种化学品产量或消费量位居世界前列。同时，我国化工产业结构和布局不合理，主要以基础化工为主，落后产能仍占较大比重，总体呈现靠水近城的布局特征。
(三)加快补齐环保短板、实现全面建成小康社会环保目标面临诸多挑战和难得机遇
做好当前和今后一个时期的环保工作，我们既要清醒地看到面临的困难和挑战，也要看到难得的历史机遇，进一步增强信心、决心和意志。从挑战上看，主要有五个方面：
一是我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，发展与保护的矛盾依然十分突出。产业结构偏重、能源结构偏黑、产业布局偏乱，经济总量增长与污染物排放总量增加尚未脱钩，污染物新增量依然处于高位，使生态环境压力持续增加。2015年，我国经济总量占全球的14.8%，但消费了世界44.8%的钢材、50%的水泥、63.7%的原煤、22.9%的能源。城镇化发展带来巨大的资源环境压力，未来城镇化率每提高1个百分点，将增加生活垃圾1200万吨、生活污水11.5亿吨，消耗8000万吨标煤。
二是进一步推进环境治理和质量改善，各项工作艰巨复杂。对比发达国家的发展历程，我国在相同发展阶段面临的环境问题更加复杂，多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，传统煤烟型污染与PM2.5、挥发性有机物、臭氧等新老环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织。随着环境治理措施深入推进，留下的很多环境问题都是“难啃的硬骨头”，复杂性增加，解决的难度加大，污染治理和环境质量改善的任务十分艰巨。
三是区域城乡统筹不均衡，产业转移带来环境压力加大。我国区域经济社会发展进程不一、梯度差异鲜明、产业区域性转移特征突出。东南沿海地区总体进入工业化后期，生态环境压力持续缓解，环境质量相对领先;中西部地区处于工业化中后期阶段，仍保持较为强劲的增长需求，承接大量东部地区相对落后产业，加剧了中西部地区的环境压力。此外，城乡发展不平衡，城市污染企业出现向农村转移的趋势，低层次业态大量进入农村地区集聚，由此带来的农村环境问题已非常突出。
四是生态环境保护责任落地还不够，治理体系有待进一步完善。省级党委和政府建设生态文明、加强生态环境保护的认识自觉和行动自觉已基本形成，但一些地市级特别是县区级党委、政府及其有关部门，对绿色发展的认识不高、能力不强、行动不实，片面强调经济总量的思维惯性仍未打破，存在不想干、不敢干、不会干的问题。企业环保守法意识淡薄，违法违规问题突出。京津冀及周边地区大气污染防治强化督查发现超过50%以上的企业存在环境问题。公众践行绿色生活方式的意愿不足，很多人既希望蓝天白云，又热衷开豪车、住大房。
五是生态环境问题引发社会风险，向政治安全领域渗透的压力上升。我国社会转型期与环境敏感期共存、环境风险高发期与环境意识升级期叠加，生态环境问题易被炒作放大，成为社会多方面问题的宣泄口。垃圾焚烧发电、PX、涉核项目等在选址和建设中，邻避效应突出，很容易引发群体性事件，呈现触点多、燃点低、管控难的特点。一旦处置不当，将影响社会稳定，损害政府公信力。同时，国际社会对我国发挥更大作用的期待也明显增强，要求我国承担更多环境责任的压力日益加大，履行全球环境公约的任务更加繁重。
从机遇上看，主要有五个方面。一是党中央、国务院高度重视，尤其是习近平总书记率先垂范、身体力行，走到哪里，就把对生态环境保护的关切与叮嘱讲到哪里，为加强环境保护提供了重要思想指引和行动保障。二是各级党委和政府、企业、公众的环境意识比以前有了很大提高，思想有了很大转变，全社会共治的环境保护行动体系初步形成，为做好环保工作创造了很好条件。三是生态文明建设制度体系日益完善，一系列具有“四梁八柱”性质的改革措施陆续出台，环境保护改革红利正在逐步释放，为环保工作注入了强大动力。四是一些突出问题尤其是许多环保历史欠账的存在，辩证地看，也为加快推进工作提供了空间和余地，只要狠抓工作落实，短期内就能取得明显成效。五是改革开放后经济、技术的不断发展和积累，为解决当前的环境问题提供了更好的、更充裕的物质条件，包括资金投入、技术手段。
三、全力打好污染防治攻坚战
当前，全面建成小康社会进入决胜阶段，生态环境保护正处在大有可为的战略机遇期，也是负重前行的关键期。我们要深入贯彻落实党的十九大精神，以钉钉子精神一项一项抓落实、一步一个脚印向前走，全力打好污染防治攻坚战。
(一)切实扛起生态文明建设和环境保护的政治责任
党的十九大报告指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。解决环境问题是践行党的宗旨的重要内容，涉及我们党的执政目的、方式和能力，是一份沉甸甸的政治责任。我们必须进一步提高政治站位，牢固树立和增强“四个意识”，从政治上思考和谋划生态环境保护工作，努力做自觉践行习近平总书记生态文明建设重要战略思想的表率，推动生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，推动生态文明建设迈上新台阶、实现新跨越。
(二)大力推动形成绿色发展方式和生活方式
这是解决生态环境问题、持续改善环境质量的根本举措。要加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，实施环境准入负面清单，用“线”框住空间和开发强度，用“单”管住环境准入，倒逼产业结构调整和布局优化。结合推进供给侧结构性改革，完善环境保护标准体系和污染防治技术体系，运用先进适用技术对传统产业实施绿色化改造，用好环保等绿色标尺，加快过剩产能退出、落后产能淘汰，大力发展节能环保、生态有机等绿色产业，构建绿色循环低碳发展的产业体系。加强环境保护宣传教育，倡导推广绿色消费，完善信息公开、立法听证和公益诉讼制度，鼓励和引导环保公益组织和公众参与生态文明建设，使每个人都成为生态环境保护的监督者、实践者和受益者。
(三)全面加强环境污染防治
良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。要以解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染等突出问题为重点，全面加强环境污染防治。持续实施大气污染防治行动计划，突出抓好散煤综合治理、“散乱污”企业整治、重点行业污染源治理、机动车尾气治理，有效应对重污染天气，坚决打好蓝天保卫战。加强水污染防治，狠抓饮用水安全保障和良好水体保护，加强农业面源污染治理，加快推进城镇污水全收集全处理，为人民群众提供更多的亲水环境。坚持“防、控、治”三位一体，加快土壤污染状况详查，以农用地和建设用地为重点，实行分级分类管控，加快实施土壤污染治理与修复试点项目，加快推进土壤污染综合防治先行区建设。
(四)加大生态保护力度
贯彻“山水林草田湖是一个生命共同体”理念，加强生态保护修复，全面提升各类自然生态系统稳定性和生态服务功能。加快划定并严守生态保护红线，加强自然保护区建设与管理，建立健全全国自然保护区“天地一体化”动态监测体系，实现对各级自然保护区的定期遥感监测及实地核查处理。深入实施中国生物多样性保护战略与行动计划，实施生物多样性保护重大工程，加强遗传资源及其相关传统知识保护，严防严控外来有害物种入侵。
(五)有效防范和化解环境风险
坚持底线思维，系统构建事前严防、事中严管、事后处置的全过程、多层级风险防范体系，坚决守牢环境安全底线。强化固体废物环境管理，大幅减少固体废物进口种类和数量，合理配置危险废物安全处置能力，严厉打击危险废物非法转移和处置等违法犯罪活动。加大环境社会风险排查预警、源头预防和应急处理力度，依法及时妥善处理各类矛盾纠纷，坚决防范经济风险向政治安全领域传导。严格核与辐射安全监管，加强在建核电机组质量监督，持续提高核设施安全运行水平，实施加强放射源安全行动计划，加快老旧核设施退役和放射性废物处理处置，推进铀矿冶设施退役治理和环境恢复，确保核与辐射安全万无一失。
(六)深化生态环保领域改革
以解决制约事业发展的体制机制问题为导向，以强化地方党委、政府及其有关部门环保责任和企业环保守法责任为主线，以整合提升生态环境质量改善效果为目标，既抓好中央已出台改革文件的贯彻落实，又谋划推动好新的改革举措。强化党委、政府生态环境保护主体责任，抓紧建立生态环境保护责任清单，一级抓一级，层层传导压力。加大中央环境保护督察力度，建立专项督察制度，采取督查、交办、巡查、约谈、专项督察“五步法”，开展机动式、点穴式的中央环境保护专项督察，形成强大震慑，督促责任落实。加快推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，开展设置跨地区环保机构试点、按流域设置环境监管和行政执法机构试点。推行覆盖所有固定污染源的污染物排放许可制。健全环境保护市场体系，推进绿色金融创新，采用政府与社会资本合作(PPP)、第三方治理等模式，鼓励各类投资进入环保领域。
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