中伦观点 | 社会资本直接投资设立民办医疗机构模式与相关法律问题分析
一关于营利性医疗机构与非营利性医疗机构的简要比较
卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委关于印发《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的通知（卫医发[2000]233号）对非营利性医疗机构和营利性医疗机构进行了界定。其划分的主要依据是医疗机构的经营目的、服务任务，以及执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度，具体为：
根据国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发〔2010〕58号）：
由此可见，对于社会资本而言，营利性医疗与非营利性医疗的根本差别在于：扣除医疗服务生产成本后，余下的利润，是否用于分红。
社会团体和其他社会组织举办的医疗机构，由其自愿选择并经卫生行政等部门核定为非营利性医疗机构或转为营利性医疗机构。城镇个体诊所、股份制、股份合作制和中外合资合作医疗机构一般定为营利性医疗机构。
二关于社会资本直接投资设立民办营利性医疗机构模式
社会资本可直接投资设立民办营利性医院，也可与公立医院或国企等通过合作方式设立营利性医院。
营利性医疗机构无疑具有产权清晰的优势，因此更加适合短期内寻求以上市等途径退出的社会资本。社会资本直接投资设立民办营利性医院多以设立xx医院有限公司的方式进行，其设置流程主要有如下要点：
根据1994年9月1日生效的《医疗机构管理条例》第九条[1]，需取得设置医疗机构批准书是设置医疗机构的首要手续。自2016年2月6日起修订后的《医疗机构管理条例》仍要求需取得设置医疗机构批准书，但已经删除了取得该批准书后，“方可向有关部门办理其他手续”的要求。另外，根据《医疗机构管理条例》相关规定[2]，设立并运营医疗机构，还须取得人民政府卫生行政部门颁发的《医疗机构执业许可证》。《医疗机构管理条例实施细则》及附表则对申请设置并运营医疗机构相关要求和程序有进一步规定。
一般而言，为设立有限责任公司形式的营利性医院，应在申请并获得设置医疗机构批准书、取得《医疗机构执业许可证》后，再到工商行政管理、税务等有关部门办理关于设立有限责任公司的相关登记手续。当然，在实际操作过程中，建议与营利性医院拟设立地的相关主管部门做关于设立流程的预先沟通。
三关于社会资本投资设立民办非营利性医疗机构模式
营利性医院具有产权清晰、投资人可进行分红等优势而成为社会资本投资的重要模式，然而设立非营利性医院因国家鼓励，并享有税收优惠政策、政府财政扶持等好处，也不失为社会资本进行投资的另一重要模式。
同设立营利性医院一样，设立民办非营利性医院，也需先根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》的相关要求，申请并获得设置医疗机构批准书、取得《医疗机构执业许可证》，并在此过程中明确医院的非营利性质。不同于设立营利性医院得是，设立民办非营利性医院后续并非至工商行政管理、税务等有关部门办理相应手续，而是根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》的相关规定[3]至民政部门办理相关登记手续。
四关于非营利性医疗机构转变为营利性医疗机构模式
因各种原因，社会资本直接投资设立民办医疗机构也有先设立非营利性医疗机构，再适时将非营利性医疗机构转变为营利性医疗机构的模式。关于这一模式，笔者将从相关规定、产权问题及操作路径等方面做简要介绍。
（一）相关规定
1、国家层面的主要规定
根据《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》和《城镇医疗机构分类登记暂行规定》（卫医发[2000]385号）的相关规定，医疗机构如要变更其营利性或非营利性的性质，必须得到原设置机关和卫生行政部门（核发其《医疗机构执业许可证》的卫生行政部门和有关部门）及国有资产管理等相关部门的批准，并按《医疗机构管理条例》规定的程序和手续办理相应的变更手续。
《卫生部关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知》（卫医政发[2012]26号）则规定：“社会资本举办的医疗机构，转变经营性质的管理规定另行制定。” 目前相关规定仍未出台。
综合来看，关于非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构在国家层面的规定仅有需经批准的要求，尚未出台操作性规则。
2、地方层面的主要规定
据不完全查询，各地关于非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构的规定则不尽相同，有的相对较为原则，有的则较为具体。
《北京市人民政府办公厅印发关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构若干政策的通知》（京政办发〔2012〕35号）、《河南省卫生厅关于规范医疗机构分类性质转换管理的通知》（豫卫医〔2012〕1号）以及《河南省人民政府关于进一步完善社会办医支持政策的意见》均规定，原则上不允许非营利性医疗机构转变为营利性医疗机构；确需转变的，须经原审批部门批准并办理相关手续。
《浙江省人民政府办公厅转发省发改委省卫生厅等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》（浙政办发〔2011〕69号）则规定：
根据浙江省等地方层面有较为详细规定的，社会资本举办的非营利性医疗机构确需转变为营利性医疗机构的，应采用先清算并注销，其后原出资人再以清算所得资产新设公司的路径操作。
（二）产权问题
民办非营利性医疗机构转变为营利性医疗机构过程中，面临诸多法律问题，首先即为产权问题。目前，关于民办非营利性医疗机构的产权问题尚存在争议。
☞ 观点一：非营利性医疗机构的财产具有独立性，举办人不对其享有产权。
根据财政部《民间非营利组织会计制度》（财会﹝2004﹞7号）第二条 ，单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权。另外，2016年5月26日民政部关于《<民办非企业单位登记管理暂行条例>修订草案征求意见稿的说明》，重申了按照非营利组织的基本要求，社会服务机构（即，民办非企业单位）的申请人不能从盈余和剩余财产中分配的原则。
☞ 观点二：举办人可以享有产权。
根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十条，民办非企业单位的章程应当包括资产管理和使用的原则以及终止程序和终止后资产的处理。该规定一定程度上明确了资产的管理和处分是属于举办人意思自治的范畴。2016年5月26日民政部公布的《<民办非企业单位登记管理暂行条例>修订草案征求意见稿》的第十四条 ，也要求社会服务机构（即，民办非企业单位）的章程应规定组织的终止条件、程序和终止后财产的处理。
另外，“谁出资，谁拥有产权”是现代产权制度的基本原则，已经得到了《宪法》、《民法通则》等法律法规的认可。
再者，部分地方政府也出台了类似的规定。如：
温州市《关于明确非营利性民办医疗机构法人财产权实施办法（试行）》第八条明确，民办非营利性医疗机构的出资财产属于举办人。在不撤回投资、不影响医疗机构法人财产稳定的前提下，经医疗机构决策机构同意并向卫生行政部门报备后，非营利性民办医疗机构举办者对该医疗机构投入的资产可以按照规定转让、继承或赠予；
《河南省人民政府关于进一步完善社会办医支持政策的意见》（豫政〔2014〕54号）规定，社会办非营利性医疗机构依法对其投入的资产享有法人财产权，即占有、使用、收益以及处分的权利，任何单位和个人不得非法截留、挪用或侵占。社会办非营利性医疗机构的出资财产属于举办者，在不撤回投资、不影响医疗机构法人财产稳定的前提下，经医疗机构决策机构同意并向所在地卫生部门报备后，举办者对该医疗机构投入的资产可按规定转让、继承或赠予。社会办营利性医疗机构依法享有相关产权与经济收益。
值得注意的是，《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订后，有必要对各地方政府是否会因此对已经出台的上述相关规定进行修订，或陆续出台新的规定进行关注。
（三）非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构的操作路径
如前所述，关于民办非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构的路径，国家层面的规定仅有需经批准的要求，尚未出台操作性规则。在地方层面，浙江省等部分地方明确规定了应先清算并注销民办非营利性医疗机构，后原出资人再以清算所得资产新设公司。除了可能的清算-注销-新设这一路径外，是否还可通过直接改制程序实现组织形式的转换呢？
现行法律、法规对此尚无明确规定，根据不完全检索，存在以改制程序实现非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构的相关案例。如：开元投资 （000516）收购西安高新医院有限公司100%股权、金陵药业（000919）受让南京鼓楼医院集团仪征医院有限公司68.33%股权、千足珍珠（002173）发行股份购买建华医院、康华医院、福恬医院100%股权（于2015年11月获得证监会核准）等案例中，均涉及非营利性医疗机构直接改制变更为营利性医疗机构的情形。
非营利性医疗机构直接改制变更为营利性医疗机构这一路径在法律法规层面尚无明确依据，上述案例主要依据当地政府出具关于同意由民办非企业单位转为有限公司，同意改制后的有限公司整体承接原民办非企业单位的资产及债权债务等相关批复性文件。鉴于此种模式在法律法规层面缺乏明确依据，笔者认为该模式不具有普遍复制性。根据已有案例，我们认为采用此种操作模式时尤需特别关注所在地各级政府部门的相关规则和类似案例，并应与民政、卫生、工商、税务等部门事先充分沟通相关问题（如医疗机构经营性质变更、民办非企业单位改制方式、结余或增值归属、资质延续、涉税问题、新设公司相关问题等）。另外，需在合规的情况下进行相关财务会计处理（如足额提取工会经费、五险一金、医疗风险基金等），以减少结余和资产增值，从而减少规则适用的不确定性。
王芳，中伦律师事务所北京办公室资本市场部律师。作者往期文章推荐（点击标题，阅读原文）
[1] 第九条 单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续。
[2] 第十五条 医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》。
第十六条 申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：
（一）有设置医疗机构批准书；
（二）符合医疗机构的基本标准；
（三）有适合的名称、组织机构和场所；
（四）有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员；
（五）有相应的规章制度；
（六）能够独立承担民事责任。
[3] 《民办非企业单位登记管理暂行条例》第三条：成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。
第五条：国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关（以下简称登记管理机关）。
国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位（以下简称业务主管单位）。
法律、行政法规对民办非企业单位的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。
《民办非企业单位登记暂行办法》第三条：民办非企业单位登记管理机关(以下简称登记管理机关)审核登记的程序是受理、审查、核准、发证、公告。
(一)受理。申请登记的举办者所提交的文件、证件和填报的登记申请表齐全、有效后，方可受理。
(二)审查。审查提交的文件、证件和填报的登记申请表的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和条件。
(三)核准。经审查和核实后，作出准予登记或者不予登记的决定，并及时通知申请登记的单位或个人。
(四)发证。对核准登记的民办非企业单位，分别颁发有关证书，并办理领证签字手续。
(五)公告。对核准登记的民办非企业单位，由登记管理机关发布公告。
[4] 第二条 本制度适用于在中华人民共和国境内依法设立的符合本制度规定特征的民间非营利组织。民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。
适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：
（一）该组织不以营利为宗旨和目的；
（二）资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；
（三）资源提供者不享有该组织的所有权。
[5] 第十四条 社会服务机构章程应当载明下列事项：
（一）名称和住所；
（二）宗旨和业务范围；
（三）注册资金数额、来源；
（四）组织机构的组成、产生程序、职权、议事规则；
（五）理事、监事、负责人的资格、职责、产生、任期和罢免程序；
（六）财产的管理、使用制度；
（七）组织的终止条件、程序和终止后财产的处理；
（八）章程的修改程序；
（九）应当由章程规定的其他事项。
[6] 现已更名为国际医学。