中伦观点 | 《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》精简放权事项初探
2017年5月10日，国务院办公厅发布了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（“《方案》”）。《方案》明确国有资产监管机构以管资本为主的职能转变，强调监管重点、精简监管事项，对国有资产监督管理方式和职能做出进一步调整和优化。本文对《方案》精简放权事项进行简要介绍，并就实践中对业务影响较大的部分事项进行初步分析探讨。
一、精简放权的基础和前提
按照政企分开、政资分开的要求及所有权与经营权分离的要求，《方案》明确国有资产监管机构的职责定位，强调“国务院国资委作为国务院直属特设机构，根据授权代表国务院依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权”，要求“该管的要科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全；不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位”。
《方案》明确的国有资产监管机构“专司国有资产监管”职责定位和“以管资本为主”的国有资本监管原则，成为国有资产监管机构职能转变的方向性指引和国务院国资委精简放权的基础和前提。
二、精简放权的主要内容
《方案》共精简放权43个事项，包括26项取消事项、9项下放事项和8项授权事项，均“适用于国务院国资委监管范围内的中央企业”。根据《方案》，国务院国资委“严格按照出资关系界定监管范围”，减少对国有企业内部改制重组、薪酬、财务等事务的直接管理；将延伸到中央企业子企业和地方国有企业的管理事项原则上归位于企业集团和地方国资委；结合落实董事会职权及国有资本投资、运营公司等试点工作，将出资人部分权利授权试点企业董事会及国有资本投资、运营公司行使。具体精简事项情况请见下表：
（一）取消事项（共26项）
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（二）下放事项（共9项）
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（三）授权事项（共8项）
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说明：
1. 本表适用于国务院国资委监管范围内中央企业。
2. 下放事项中，第1项下放给地方国资委，第2、3项下放给中央企业，第4—9项下放给国家出资企业。
3. 授权事项将根据企业实际情况，授予落实董事会职权试点企业，国有资本投资、运营公司试点企业。
三、部分精简放权事项初探
国务院国资委通过对属于其监管范围内中央企业监管事项取消、下放或授权，减少对国有企业的直接管理，将属于企业自主经营权范围的事项归位于企业管理。以下针对实务中可能涉及的几个主要精简放权事项进行初步分析。
（一）取消事项
取消“直接规范上市公司国有股东行为事项”
2009年6月16日，国务院国资委发布《关于印发<关于规范上市公司国有股东行为的若干意见>的通知》（国资发产权[2009]123号），其中“直接规范上市公司国有股东行为”的事项如下：
(1)
规范国有股东所持上市公司股份变动行为。国有股东拟通过证券交易系统出售超过规定比例股份的出售股份数量、价格下限、出售时限等情况的出售股份方案报经国有资产监督管理机构批准。国有股东转让全部或部分股份致使国家对上市公司不再具有控股地位的，国有资产监督管理机构应当报本级人民政府批准。
(2)
规范股份质押行为。国有股东将其持有的上市公司股份用于质押的，要做好可行性论证，明确资金用途，制订还款计划，并严格按照内部决策程序进行审议。国有股东用于质押的股份数量不得超过其所持上市公司股份总额的50%，且仅限于为本单位及其全资或控股子公司提供质押，质押股份的价值应以上市公司股票价格为基础合理确定。
《方案》取消了国务院国资委对其监管范围内中央企业作为上市公司股东行为的直接规范。《公司法》、《上市公司治理准则》及证券交易所上市规则等相关法律法规已明确规定上市公司股东大会、董事会及其专门委员会、监事会的职权和职责。我们理解，中央企业与上市公司其他股东一样，应在法律法规和公司章程规定的范围内，通过参加股东大会行使股东权利、履行股东义务，其股东行为在上市公司完善的法人治理结构中得到规范和调整，国务院国资委无直接规范之必要。
（二）下放事项
1.下放“审批地方国资委监管企业的上市公司国有股权管理事项”、“审批中央企业所持有非上市股份有限公司的国有股权管理方案和股权变动事项（主业涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的子企业除外）”
（1）
国有股权管理事宜审批
2000年7月1日，财政部发布《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字[2000]200号），规定：国务院有关部门或中央管理企业（简称“中央企业”）的国有股权管理事宜由财政部审核批准，具体而言，财政部的国有股权管理职能为：（1）中央股东单位的国有股权管理事宜。（2）地方股东涉及以下行为的，由省级财政（国资）部门审核后报财政部批准：设立公司并发行外资股（B股、H股等）；上市公司国家股权、发起人国有法人股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动；国家组织进行的国有股变现筹资、股票期权激励机制试点等工作。由财政部负责的国有股权管理事宜，按以下两种情形办理：国有股权由地方单位持有的，国有股权管理事宜由省级财政（国资）部门审核后报财政部批准；国有股权由中央单位持有的，国有股权管理事宜由中央单位审核后报财政部批准。
《方案》下放了其中“审批地方国资委监管企业的上市公司国有股权管理事项”，即地方国资委监管企业的上市公司国有股权管理事项（“上市公司国家股权、发起人国有法人股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动”），由省级国资委审核即可，无需报国务院国资委批准；而地方股东“设立公司并发行外资股（B股、H股等）”、“国家组织进行的国有股变现筹资、股票期权激励机制试点”事项，仍由省级国资委审核后报国务院国资委批准。《方案》下放了“审批中央企业所持有非上市股份有限公司的国有股权管理方案”事项，即中央企业持有的非上市股份公司的国有股权管理事宜由中央企业审核即可，无需报国务院国资委批准。
（2）
中央企业所持有非上市股份公司股权变动审批
《方案》将中央企业所持有的一般性非上市股份公司的股权变动（包括股权转让、划转、受让、增资等）事项的最终审批权下放至中央企业，无需报国务院国资委审批。
上述下放事项有两项例外情形：（1）若中央企业子企业的主业涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担专项重大任务的，不论企业类型，中央企业子企业的国有股权管理方案和股权变动事项在中央企业审核后仍需报国务院国资委批准。（2）对于中央企业所持有上市公司的国有股权管理方案和股权变动事项，仍需按照相关规定履行相应审批程序。其中，中央企业所持有的上市公司国有股权变动事项审批相关规定如下：
2016年6月24日，国务院国资委、财政部联合发布《企业国有资产交易监督管理办法》（“32号令”），对国有企业产权转让、企业增资、企业资产转让等国有资产交易行为作出规定。除此以外，国务院各相关部委对涉及中央企业持有的上市公司股份变动审批事项制定了专门规定，主要如下：
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2.下放“审批中央企业子企业股权激励方案”
在《方案》公布前，国务院国资委等相关部门对国有企业的股权激励事项进行管理、指导和规范，涉及中央企业子企业股权激励事项审批的主要法规如下：
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在2016年《科技型企业暂行办法》颁布前，国务院国资委及相关部委对于中央企业控股子企业作为上市公司的进行重点监管——除法律法规另有规定外，其股权激励方案/计划在经股东大会审议前，应按规定程序报国有资产监管机构或部门核准。《科技型企业暂行办法》未区分上市公司和非上市企业，对于属于国有科技型企业的中央企业子企业，其股权激励方案报中央企业集团公司批准。
《方案》将“审批中央企业子企业股权激励方案”下放至中央企业，我们认为，该事项的下放将不区分中央企业子企业是否属于国有控股上市公司，是从国有科技型企业扩展至所有中央企业子企业的全面下放。
3.下放“审批本企业集团内部的国有股东所持有上市公司股份的无偿划转、非公开协议转让事项”
2007年6月30日，国务院国资委和中国证监会联合发布《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（“19号令”）。其中：
（1）
关于非公开协议转让
19号令第三章规定了“国有股东所持上市公司股份的协议转让”涉及的审批、转让协议、受让方资质、转让价格确定原则等相关事项。其中，第14条规定国有股东拟协议转让上市公司股份的，在内部决策后应当及时按照规定程序逐级书面报告省级或省级以上的国有资产监管机构，并同时将拟协议转让股份信息书面告知上市公司，由其依法公开披露。第27条规定，国有股东在与拟受让方签订股份转让协议后，应及时履行信息披露等相关义务并同时按规定程序报国务院国资委审核批准。
因此，按照19号令的相关规定，国有股东在内部形成拟协议转让所持有的上市公司股份决议后应当逐级向省级及以上的国有资产监管机构书面报告；在与拟受让方签订股份转让协议后依法报国务院国资委核准。
（2）
关于无偿划转
19号令第四章规定了“国有股东所持上市公司股份的无偿划转”。国有股东所持上市公司股份可以依法无偿划转给政府机构、事业单位、国有独资企业以及国有独资公司持有。其中第33条规定上市公司股份无偿划转由划转双方按规定程序逐级报国务院国资委审核批准。
《方案》将国家出资企业集团内部国有股东所持上市公司股份的无偿划转、非公开协议转让事项下放至国家出资企业，即：对于国有股东拟非公开协议方式转让或无偿划转其所持上市公司股份的，当拟受让方与该国有股东属于同一国家出资企业集团时，上述无偿划转、非公开协议转让事项依法经该国家出资企业集团审批即可，无需再上报国务院国资委审批。
（三）授权事项
授权“中央企业子企业以非公开协议方式增资及相应的资产评估”
按照《方案》说明，授权事项“根据企业实际情况，授予落实董事会职权试点企业，国有资本投资、运营公司试点企业”。2016年2月，国务院国资委会同有关部门开展“落实董事会职权试点”和“国有资本投资、运营公司试点”。国务院国资委对列为落实董事会职权试点企业或国有资本投资、运营公司试点企业，根据企业实际情况将《方案》中的授权事项授予试点企业本身，试点企业就授权事项履行内部的审议或决策程序即可，无需报国务院国资委审批。
以下重点就授权事项中的其中一项“中央企业子企业以非公开协议方式增资及相应的资产评估”进行分析：
2016年6月24日，国务院国资委、财政部联合发布32号令，规定国资监管机构负责审核国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外）。以下就32号令涉及中央企业子企业以非公开协议方式增资需要履行的审批和流程进行简要说明：
(1)
除重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的中央企业子企业增资行为须报同级监管机构批准外，中央企业子企业的增资行为由中央企业决定。根据32号令第35条规定，国家出资企业决定其子企业的增资行为，但是“对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级监管机构批准”。
(2)
中央企业子企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。根据32号令第38条规定，企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。
（3）
中央企业子企业在特定情形下经同级国有资产监管机构批准或国家出资企业审议决策，可采取非公开协议方式增资。通常情况下，中央企业子企业增资应通过产权交易系统对外披露信息公开征集投资方，履行国有资产进场交易的招标、拍卖、挂牌程序。根据32号令第46条规定，经国家出资企业审议决策，可采取非公开协议方式进行增资的情形如下：（1）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；（2）企业债权转为股权；（3）企业原股东增资。
如上所述，根据32号令规定，中央企业子企业只有在特定情形下、按照规定报同级国有资产监管机构批准或国家出资企业审议决策后，才能采用非公开协议方式增资。而根据《方案》，经国务院国资委对落实董事会职权试点或国有资本投资、运营公司试点的中央企业授权，经中央企业子企业履行企业内部审议或决策程序，即可以非公开协议方式增资并进行相应的资产评估，无需再报国有资产监管部门批准。
我们理解，就落实董事会职权试点企业及国有资本投资、运营公司试点企业的子企业进行的非公开协议增资及相应资产评估，《方案》在一定程度上转变了32号令对企业增资的审批监管方式，减少了试点企业子企业非公开协议增资的审批程序，可以促进试点企业子企业增资的市场化水平，将有利于提高企业增资交易的效率；当然，试点企业子企业仍应按照相关法律法规的规定履行其他所需法律程序。需要注意的是，《方案》的适用主体有限，仅适用于两类试点中央企业的子企业；另外，若试点企业子企业属于“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的”，其实施的增资行为须报国有资产监管部门批准。
特别声明：
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作者简介：
合伙人 北京办公室
业务领域：资本市场/证券，收购兼并，私募股权与投资基金
北京办公室 资本市场部
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