新兴行业法律观察 | 商业遥感卫星运营及遥感数据应用

近年来，随着遥感卫星[1]技术不断进步和国际卫星遥感市场需求的不断增长，卫星遥感的商业化得到了蓬勃的发展。早期民用卫星遥感以服务公益为主，主要应用于土地资源利用现状调查及地形图更新、环境监测、城市规划等领域；近年来随着商用需求的进一步释放，遥感卫星运营及数据增值业务的商业逻辑愈加清晰。我国卫星遥感产业起步较晚，相较于国外成熟的遥感卫星发展阶段及运营模式，中国卫星遥感行业的发展目前还处于初级阶段。尽管如此，在政府大力支持和鼓励商业遥感卫星发展的政策背景下[2]，可以预计，商业遥感卫星市场发展潜力巨大。对于拟进入这一蓝海领域的投资者而言，除了清晰的商业逻辑外，有关合规运营的法律逻辑亦是需要重点关注的方面。本文将尝试从法律的视角来介绍、解读商业遥感卫星行业，并简要讨论和分析需要关注的法律合规问题。

一 

商业卫星遥感产业链

遥感卫星及相应的遥感数据如何进行商业化的应用，有怎样的增值空间？从全球知名遥感数据公司Digital Globe近期的一个商业应用场景中可见一斑：

Digital Globe在与其澳大利亚客户PSMA合作的项目中，通过高分辨率的卫星影像，结合机器学习的算法，提取并形成了澳洲全境1300多万栋建筑物的详细3D立体影像图，这些动态更新的数据和信息，能够为保险公司、通信电力企业、石油管道、水电地下管网建设企业提供极其重要的应用场景[3]。

形成上述最终提供给客户的遥感数据产品首先依赖于卫星系统的观测行为，其中会涉及到卫星的研制、发射和运营环节；其次，卫星系统采集的数据经后续的加工和分析可形成通用或定制化的数据产品，用以销售给终端客户。相应地，商业卫星遥感产业链大体上可划分为上游卫星研制和发射环节、中游卫星运营环节（以卫星地面接收站为基础的地面运控及测控）以及下游数据处理、分发和增值服务环节。

二 

商业遥感卫星运营及数据分发需考虑的法律合规问题

从上述商业卫星遥感产业链环节涉及的行为性质来看，商业卫星遥感的核心行为可以简化概括为遥感观测行为及数据分发行为，其行为合规需相应关注是否存在可适用的遥感行为规范及数据分发规范，特别是：

• 实施卫星遥感行为是否需要取得特定的许可？

• 对于遥感数据的使用和分发是否有相关限制？例如，何种数据产品可以对外出售？对于数据购买方是否有限制？

三

遥感行为规范

(一) 国内规范

如上文所述，实施卫星遥感行为依赖于卫星系统的运营。目前，我国尚未出台专项法律规定对卫星遥感行为进行统一监管，而仅就民用卫星的制造、发射及遥感卫星地面接收站的建设等环节在不同的规范性文件中分别作出了准入规定。

1.卫星研制许可

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》及《政府核准的投资项目目录》，对于民用卫星制造相关的固定资产投资项目，由国务院投资主管部门核准。因此，民用卫星研制项目需取得国家发改委的核准。

2.卫星发射许可

根据《民用航天发射项目许可证暂行办法》，民用航天发射项目实行许可证管理制度。民用卫星发射，包括通过在轨交付方式拥有产权的卫星在中国境外进入外层空间的情形，应报国防科工局取得民用航天发射项目许可。

3.地面站建设及地面运控及测控许可

与卫星研制项目类似，民用遥感卫星地面站建设项目亦属于《政府核准的投资项目目录》规定的需由国家发改委的核准的项目。

此外，遥感卫星的测控和地控涉及无线电的使用，根据《中华人民共和国无线电管理条例》、《中华人民共和国无线电频率划分规定》等规定，国内卫星测控和载荷通信频率在立项论证前期均需由卫星研制方上报工信部无线电管理局，由无线电管理局统一向国际电联协调分配。

4.卫星测绘活动许可

根据《测绘法》，测绘是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。遥感卫星对地观测获取基础地理信息属于测绘活动，相应地，从事遥感影像采集、加工处理、地名地物属性标注等活动应当按规定取得测绘资质。

(二) 国外规范——以美国为例

美国是世界上最早发展遥感卫星的国家，同时也是第一个在国家层面发布遥感法律的国家，其先后出台过多项政策和法规，拥有比较成熟的法律框架。美国通过立法明确了对商业遥感实行授权许可证制，规定了许可证的授权机构及程序。遥感系统的经营许可主要在美国2003年颁布的《美国商业遥感政策》中作出了具体的规制。根据该规定，美国公民、私营企业或受美国法律管辖或受美国控制的外国人及私营企业，以及与美国存在实质性关联，或因美国支持其国际遥感业务而获取重大利益、足以被划入美国法律管辖范围的其他所有私营企业均在其遥感系统运营许可的管理范围内[4]。

(三) 国际条约

在国际条约层面，有关卫星观测的规范主要包括《关于各国探索和利用包括月球和其它天体在内外层空间活动的原则条约》《关于从外层空间遥感地球的原则》及《外空物体所造成损害之国际责任公约》。从适用对象来看，该等国际条约的适用对象为各缔约国，不涉及各国私人主体的行为规范。从内容来看，其更多的是规定有关国家在联合国的登记程序及外空物体致损的国际责任承担及问题，不涉及对于卫星遥感对象等具体方面的限制。

四 

数据分发规范

(一) 国内规范

我国目前出台的管理遥感数据分发的规范主要有2015年国防科工局重大专项工程中心制定的《高分辨率对地观测系统重大专项卫星遥感数据管理暂行办法》（“重大专项卫星遥感数据管理暂行办法”），以及国家航天局于2019年发布的《国家民用卫星遥感数据管理暂行办法》（“民用卫星遥感数据管理暂行办法”），据公开报道，后者是在前者的基础上对民用卫星遥感数据接收、处理、存档、分发和应用进行了细化规定，但目前尚无公开渠道可查询其具体内容[5]。此外，对于构成测绘成果的卫星遥感数据，其使用和分发需符合《测绘成果管理条例》《遥感影像公开使用管理规定(试行)》等测绘相关规定的要求。

1.卫星遥感数据管理

重大专项卫星遥感数据管理暂行办法的适用对象为“国防科工局牵头组织实施的高分辨率对地观测系统重大专项（以下简称高分专项）的卫星遥感数据（以下简称高分数据）”；民用卫星遥感数据管理暂行办法的适用对象应为高分专项以外的其他民用卫星遥感数据，但通常指政府财政资金支持研制的民用卫星遥感数据。因此，上述规定是否可推及适用于私人资金支持与运营的商业遥感卫星具有不确定性。尽管如此，前述规定所体现的如下卫星遥感数据分发的监管思路仍具有相当的参考意义。

• 对卫星遥感数据产品进行分级管理，适用不同的数据分发规范

高分数据分为由卫星地面站接收的原始数据和经过加工处理形成的各级产品。其中，0级产品为原始数据；1-2级产品为初级产品；3级及以上产品为高级产品。各级数据产品的分发原则如下：

高分数据初级产品可按照公开和涉密进行分类。公开数据是可直接面向公众使用的数据。公开的高分光学数据初级产品空间分辨率不优于（大于等于）0.5米；公开的高分微波数据初级产品空间分辨率不优于（大于等于）1米。涉密的高分光学数据初级产品空间分辨率优于0.5米；涉密的高分微波数据初级产品空间分辨率优于1米。

高分数据高级产品应依据国家有关行业数据分类的有关规定，确定公开和涉密的级别，并提供可公开发布的产品清单、服务清单和相应的标准规范清单。

高分数据分发原则上不向用户提供0级原始数据产品。

• 对涉及敏感地区、敏感时段的数据销售和商业服务进行必要限制

含有秘密信息和涉及敏感地区、敏感时段等的遥感数据初级产品，按涉密数据进行严格保密管理。申请使用涉密高分数据的用户应具备相应的保密资质或符合相关保密要求。

• 卫星遥感数据的境外分发存在限制

首先，对遥感数据的境外分发实行授权制，经国防科工局批准之后才可向境外组织或个人提供或销售。其次，境外数据接收或使用应采取国别化政策，对涉及敏感地区、敏感时段的数据销售和商业服务应进行必要限制；再次，境外区域实行属地分发，各国政府机构、企业、个人只能分发本国范围内的数据；最后，作为一项基本的原则，中国领域和中国管辖的其他海域的遥感数据未经批准不得向境外任何组织或个人提供[6]。

2.测绘成果管理

除国家航天主管机关的监管政策外，国家测绘地理信息局从测绘成果管理的角度发布了《遥感影像公开使用管理规定（试行）》，规定了公开出版、登载、展示和引进、销售、传播等方式公开使用遥感影像[7]时的相关要求。根据该规定，公开使用的遥感影像空间位置精度不得高于50米；影像地面分辨率（以下简称分辨率）不得优于0.5米；不标注涉密信息、不处理建筑物、构筑物等固定设施。此外，在公开使用的遥感影像上标注地名、地址或者其他属性信息时，还应当满足下列要求：

• 符合《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》；
  

• 符合《公开地图内容表示若干规定》；

• 符合《公开地图内容表示补充规定（试行）》；

• 符合国家其他法规制度要求，不得标注、显示禁止公开的信息。

值得注意的是，根据上述规定的要求，从事提供或销售分辨率高于10米的卫星遥感影像活动的机构，应当建立客户登记制度，包括客户名称与性质、提供的影像覆盖范围和分辨率、用途、联系方式等内容。每半年一次向所在地省级以上测绘地理信息行政主管部门报送备案。

(二) 国外规范——以美国为例[8]

美国对于遥感数据的分发除存在类似的分辨率分级限制外，还设置了一些特殊的规则，例如：

• 限制运营商采集和分发数据：在美国国家安全、外交政策或国际义务需要时，限制运营商采集和分发数据，如《凯尔—邴格曼修正案》将以色列限定为禁止分发数据的被遥感区域。

• 限制向“黑名单”国家提供遥感数据：当美国国家安全受到威胁时，运营商必须限制对某特定区域进行数据采集和/或分发。

• “买断”政策：2001年阿富汗战争期间曾经实施“买断”政策。即政府买断所有关于阿富汗的商业遥感数据。

• 延迟分发政策：美国目前通常对高分辨率图片分发要求24小时延迟，目的是为了留出执行时间来决定是否批准该分发请求。

(三) 国际条约

在卫星遥感数据的获取环节，在国际法层面的主要规范为《关于从外层空间遥感地球的原则》，根据该原则，被观测国得以非歧视性地使用其他国家、自然人或法律实体对其境内进行卫星遥感观测取得的数据。

五 

小结

从上文可知，遥感卫星观测行为主要受制于卫星运营主体所在国及发射国国内相关审批、许可规定，经前述审批、许可的遥感卫星在外层空间对他国进行观测的行为不会直接受到被观测国的管辖（但不排除个别国家针对个案运用“长臂管辖”的情形）。

就遥感数据的分发而言，从政策趋势上来看，相关国家对于对遥感数据分辨率的限制逐步降低，对特定区域的遥感限制逐渐加强，体现了试图管制个别产品，而非整个遥感系统运营的新的监管思路。我国有关遥感数据分发的政策刚刚出台，整体上缺乏统一的监管规范，航天监管政策和测绘监管政策存在一定程度的竞合，实践中如何适用有待进一步澄清。另外，有关遥感数据公开和涉密的级别、可公开发布的产品清单、服务清单和相应的标准规范等具体事宜，尚待主管机关进一步明确。可以预见，由于卫星遥感数据的敏感性，其商业化使用必将在国家的审慎管理之下，对于从事遥感卫星运营和数据增值业务的企业而言，其业务的法律合规性问题将是其成功运营不可忽视的关键环节。

[注] 

[1] 遥感卫星（remote sensing satellite）是用作外层空间遥感平台的人造卫星。用卫星作为平台的遥感技术称为卫星遥感。遥感卫星能够在规定的时间内覆盖整个地球或指定的任何区域，当沿地球同步轨道运行时，它能连续地对地球表面某指定地域进行遥感。根据卫星应用领域分类，遥感卫星主要包括陆地观测卫星，海洋观测卫星，以及大气观测卫星。

[2] 例如，《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国防科工局发展改革委关于加快推进“一带一路”空间信息走廊建设与应用的指导意见》《国家民用空间基础设施中长期发展规划（2015-2025年）》等。

[3] 何丰伦：《商用遥感卫星竞争大幕初启》，经济参考报，http://www.jjckb.cn/2019-02/18/c_137830531.htm，2019年12月20日访问。

[4] 李辉：《国外遥感政策与法规研究》，中国航天，2014年第4期

[5] 参见：http://www.china-satellite.org/s/3529.html ，2019年12月20日访问。

[6] 《广西民用遥感卫星数据开放共享管理暂行办法》（桂政办发〔2019〕70）。

[7] 遥感影像包括卫星遥感影像和航空遥感影像，以及采用测绘遥感技术方法加工处理形成的遥感影像图。

[8] 参考文献：李辉：《国外遥感政策与法规研究》，中国航天，2014年第4期；何婧：《我国遥感数据出口的法律困境与完善对策》，陕西理工大学学报（社会科学版），2019年2月第37卷第1期。

The End

 作者简介

薛熠  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：反垄断与竞争法, 收购兼并, 合规/政府监管

谷田  律师 

北京办公室  公司部

程若锦   

北京办公室  公司部

作者往期文章推荐：

特别声明：

以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。

如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“中伦视界”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等视听资料。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。

点击“阅读原文”，可查阅该专业文章官网版。