亚投行视角下的多边开发银行制裁机制研究

序言

为打击相关资助项目的实施过程中存在的腐败行为，世界银行（the World Bank Group, WBG）于1996年设立了针对相关不当行为的制裁机制[1]，在此基础上，其他多边开发银行（multilateral development banks，“MDB”）陆续引入了类似的制裁机制。通过约二十年的反腐败实践，多边开发银行的制裁措施在针对基础设施及其他生产性领域的商业腐败、欺诈等问题的处理上，已经形成了相对完善的制裁机制。

于2015年12月25日正式成立的亚洲基础设施投资银行（the Asian Infrastructure Investment Bank，“AIIB”, 以下简称“亚投行”）在针对不当行为的处理上，遵循了其他多边开发银行通用的政策和程序规定。2016年12月8日，亚投行在成立一年后公布了《禁止行为政策》(Policy on Prohibited Practices, “PPP”)，对制裁机制的制裁对象、范围和措施进行了规定[2]。2020年8月7日，亚投行公布了对位于北京的七家公司和自然人的制裁措施[3]，相关主体在制裁期内将被除名，并禁止参与亚投行参与融资的项目。本文以亚投行制裁机制为基础，横向对比其与世界银行等现有多边开发银行制裁机制的相同点与不同点。 

一、亚投行制裁程序简介

亚投行作为以发展中国家为主导的多边开发银行，其投资项目集中在发展中国家的基础设施等领域，与其他多边开发银行投资项目面临的挑战一样，腐败、欺诈等问题在基础设施及其他生产性领域频频发生，而制裁机制的设立为各个多边开发银行对抗相关不当行为提供了有力保障。在《亚洲基础设施投资银行协定》（《AIIB协定》）、《亚洲基础设施投资银行禁止行为政策》（《AIIB禁止行为政策》）及《亚洲基础设施投资银行禁止行为政策指令》（《AIIB禁止行为政策指令》）等文件中，亚投行制定了其制裁机制的主要内容，除此之外，在《亚洲基础设施投资银行主权支持贷款条件通则》(《AIIB贷款条件通则》)、《亚洲基础设施投资银行融资业务政策》(《AIIB融资业务政策》)、《亚洲基础设施投资银行采购政策》(《AIIB采购政策》)、《亚洲基础设施投资银行企业采购指令》(《AIIB企业采购指令》)以及《亚洲基础设施投资银行反洗钱和打击恐怖主义融资指令》(《AIIB反洗钱指令》)等文件中，还进一步细分了应予制裁的相关不当行为。

与世界银行建立的制裁机制相似，亚投行设立了由制裁官（Sanctions Officer）及制裁专家组（Sanctions Panel）组成的两级制裁程序，对实施相关不当行为的企业和个人的调查程序由合规局（Compliance, Effectiveness and Integrity Unit, “CEIU”）负责，合规局调查官（Investigations Officer）在经过调查并收集相关证据后，向制裁官提起一审制裁程序。一审制裁决定作出后，被告可向制裁专家组上诉要求复审。此外，亚投行也规定了在一审制裁决定作出前，被告可与合规局达成和解协议。

二、予以制裁的行为

在世界银行制定了针对不当行为的制裁规范后，泛美开发银行（Inter-American Development Bank, “IADB”）、非洲开发银行（the African Development Bank, “AfDB”）、欧洲复兴开发银行（the European Bank for Reconstruction and Development, “EBRD”）及亚洲开发银行（the Asian Development Ban, “ADB”）等其他多边开发银行逐步统一了其制裁机制，对予以制裁的五种行为作出了统一的规定，包括腐败行为、欺诈行为、胁迫行为、共谋串通行为及阻碍行为，其定义及常见的行为类型如下表所示[4]： 

予以制裁的行为	定义	常见情形
腐败行为	直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价值的物品，从而以不正当方式影响另一方的行为	通过向负责项目的政府官员行贿或许诺回扣等方式取得银行融资的项目合同。
欺诈行为	通过任何作为或不作为（包括虚假陈述），以直接或间接故意误导另一方，以谋取财物或其他利益，或逃避承担义务。	在投标或商务洽谈中，为达到项目要求，提供虚假的证书、认证或其他文件，并取得银行融资的项目合同。
胁迫行为	直接或间接地危害或损害，或威胁危害或损害任意第三方	在银行融资项目的合同签订过程中以胁迫等方式取得合同。
共谋串通行为	双方或多方为实现不正当目的共谋串通，对任意第三方产生不当影响	在银行融资项目中成为关联交易“闭环”中的一节，由负责采购的政府官员施加影响，由其所有或控制的公司取得合同。
阻碍行为	故意破坏、伪造、篡改或隐瞒调查中要求的证据材料，或向提供虚假材料，以达到实质性妨碍对腐败、欺诈、胁迫或共谋串通等被指控行为进行调查，和/或威胁、骚扰或胁迫任意第三方使其不得透露其所知的与调查相关的信息，或阻碍其继续进行调查，或以达到实质性妨碍银行依合同约定行使审计或获取信息的权利为目的的行为	在受到针对不当行为的指控后，拒绝配合由调查官指派的机构或人员进行审计，或在相关调查中提供虚假陈述。

在以上五种不当行为的基础上，亚投行进一步规定了另外两种应予制裁的不当行为，即滥用资源行为与盗窃行为。[5]

《AIIB禁止行为政策》第3.2.5条规定，“故意或因不顾后果的过失不当使用银行资源”构成滥用资源，其指向的典型行为包括在项目过程中故意或因重大过失违反尽职调查义务。《AIIB禁止行为政策》第3.2.7条规定，“不当取得第三方的财产”构成盗窃。以上两种不当行为在定义上与原有的五种不当行为存在一定重合，可以认为是禁止行为的“兜底条款”，说明亚投行在反腐败制裁行动中扩大了潜在的制裁范围，也在一定程度上反映了亚投行打击腐败行为的决心。但根据亚投行公布的制裁案例，到目前为止仍未出现针对滥用资源或盗窃行为的被制裁主体，对这两种行为的具体适用情形，仍需在亚投行的制裁实践中进一步确认。

此外，与其他多边开发银行不同，《AIIB禁止行为政策》第3.3.5条规定，作出虚假陈述或恶意指控他人实施不当行为的主体将不受“吹哨人制度”的保护（该制度在亚投行框架下仅保护善意的举报人和证人），在此情形下，作出虚假陈述或恶意指控的主体将构成欺诈或胁迫行为，亚投行可依据相关程序免除该主体参与银行融资项目的资格。

三、调查及制裁程序

与其他多边开发银行相同，亚投行的制裁机制下成立了独立的调查程序和两级制裁程序。现从以下三个方面分析相关制裁程序的异同：

1、调查及制裁程序相互独立

各多边开发银行均设置了独立的合规调查机构。以世界银行为例，廉政局（Integrity Vice Presidency, “INT”）可基于多种信息来源开展广泛的调查，在收集相关证据后制作调查报告并提交给世界银行内部的评估官（Evaluation Officer）[6]正式控告被调查人，由评估官作出第一级制裁决定。

与此类似，亚投行也设立了独立于决策部门的合规局（CEIU）,[7]由合规局下设的调查官（Investigations Officer）负责调查及作出控告，并由制裁官（Sanctions Officer）负责作出第一级制裁决定。 

这种调查（控告）与决定分离的机制源自诉讼法中的正当程序原则，在制裁程序中，由调查部门扮演控告人的角色，并为被调查人设置相关的抗辩、申诉等程序，一定程度上保障了被调查人在调查及制裁程序中的权利。

2、两级制裁机制

除独立调查机构外，各个多边开发银行还设立了两级制裁程序。仍以世界银行为例，若被制裁方对评估官作出的第一级制裁决定不服，可向制裁委员会（Sanctions Board）提起上诉。制裁委员会由3名内部法官及4名外部法官组成[8]，是世界银行集团资助项目中所有对不当行为的争议案件的最终决定者，制裁委员会将根据案件相关证据进行全面审查并不受评估官决定的影响，其决定为终局决定且作出后立即生效，相关主体不能对该决定进行申诉。

与此类似，亚投行制裁官作出的决定可上诉至制裁专家组（Sanctions Panel），专家组由1名内部法官及2名外部法官组成[9]，并且专家组主席需由外部法官担任。同样的，专家组的决定也是立即生效的终局决定。特别的，在亚投行的二级制裁程序中，专家组可以在其认为必要的情形下组织听证，然而无论是调查官还是被告均无权申请听证，这一制度设计有悖于现行的听证规则，易因双方证据能力的差异而导致对被告的不平等，甚至出现不公正的决定。由于上诉至专家组的案件至今仍未出现，亚投行的听证规定在实践中如何实施仍有待观察。

3、独立决定机制

世界银行过去曾由世行主席负责依廉政局（INT）和评估官（Evaluation Officer）的建议作出制裁决定，但目前均由评估官（Evaluation Officer）及制裁委员会（Sanctions Board）独立作出制裁决定。与其他多边开发银行不同的是，亚投行在成立伊始即设立了独立的制裁决定机关，而合规局等调查机构直接向亚投行董事会汇报，这种行政结构的设置确保了决定机关的独立性。

四、制裁的措施

各多边开发银行通常的制裁措施包括警告（reprimand），附条件免予除名(conditional non-debarment), 附解除条件的除名（debarment with conditional release）及一定期限的除名（Debarment）。在作出制裁决定时，银行一般应根据比例原则，考虑各项加重及减轻情节后采取相关措施。

在以上制裁措施的基础上，亚投行在《AIIB禁止行为政策》第7.2.5条还规定了其他制裁措施，包括但不限于返还资金、征收罚款及以支付调查和诉讼的相关费用等措施。根据对其他多边开发银行的制裁实践，此类以支付款项作为补偿的制裁措施通常适用于附条件免予除名(conditional non-debarment)，以期避免采取除名限制并鼓励相关主体积极实施合规措施。

与世界银行制裁措施相同，亚投行制裁措施的基准线设为期限为3年附解除条件的除名（debarment with conditional release）[10]，在相关机构作出制裁决定时，该标准被认为是不考虑任何加重或减轻情节时“默认”采取的制裁措施。

在《AIIB禁止行为政策》第7.6条中，亚投行规定了九种加重或减轻情节，包括相关行为造成的损失、是否存在以往的不当行为、是否涉及公共利益、是否损害采购程序的信誉、被告在禁止行为中的作用、调查程序中的合作、是否阻碍调查及其他制裁官及专家组认为相关的因素。由于该规定采用了开放式的列举，制裁官及专家组在决定程序中可广泛考虑相关的因素。与其他多边开发银行的规则不同的是，亚投行未针对已实施的临时制裁措施的时间作出特别规定，而在世界银行的制裁实践中，已实施的临时制裁措施的时间将在最终决定的制裁期限中扣除。

此外，由于对相关因素如何影响制裁措施的程度缺乏详尽的规定，亚投行项目的合同方目前仍无法准确评估制裁机制中的相关风险。从透明度及可预测性的角度来看，亚投行仍须参考世界银行发布的制裁一般原则和准则（General Principles and Guidelines for Sanctions），对相关因素影响制裁措施的程度做出进一步详细规定。 

五、交叉制裁

根据《交叉适用制裁协议》（Agreement for Mutual Enforcement of Debarment Decisions, AMEDD），加入协议的各多边开发银行将共同执行各银行单独作出的制裁决定，这种制度设计源自2006年发布的《预防和打击腐败统一框架协定》（the Uniform Framework for Preventing and Combating Corruption），在制裁实践中显著提高了制裁措施的力度。各多边开发银行实施交叉制裁的制度基础是出于其针对不当行为相同的原则性规定[11]：

• 针对四种应予制裁的不当行为的相同规定（除阻碍行为外）；

• 调查程序的相同规定；

• 制裁程序中的正当程序原则。

因此，在适用交叉制裁时，应当满足的条件包括：

• 制裁措施属于五种应予制裁的不当行为；

• 制裁决定应予公开；

• 制裁期限超过一年；

• 制裁决定自不当行为发生后10年内作出。

尽管尚未加入《交叉适用制裁协议》，亚投行在《AIIB禁止行为政策》第12.4条中承诺尽早加入该协议，为满足加入交叉制裁协议的相关条件，亚投行已开始单方公开承认并执行其他已加入该协议的多边开发银行作出的制裁决定。此外，根据《交叉适用制裁协议》的相关规定，即使未来亚投行加入该协定，由于阻碍行为、滥用资源行为及盗窃行为未包含在《预防和打击腐败统一框架协定》的范围内，其他多边开发银行也不应执行其仅基于以上三种行为作出的制裁决定。

六、仲裁决定的公开

多数多边开发银行认为公开是正当程序原则下的核心内容，制裁决定一般于各银行官方网站公布，然而基于不同的规则，公开的事项及公开文件的内容上，各多边开发银行在制裁实践中存在较大差异。

横向对比各多边开发银行的公开事项，世界银行公开全部制裁决定，包括警告及与被告达成和解等程度较轻的制裁措施[12]。亚投行仅公开两种涉及解除相关主体参与项目资格的制裁决定[13]，即一定期限的除名（7.2.2）与附解除条件的除名（7.2.4），而欧洲复兴开发银行仅在此基础上公布附条件免予除名决定。

从公开内容上看，世界银行自2011年开始公布制裁决定的全文[14]，包括由评估官（一级程序）及制裁委员会（二级程序）作出的全部决定，欧洲复兴开发银行承诺公布由执行委员会（二级程序）作出的制裁决定而未提及一级程序的相关决定。目前为止，亚投行未对其作出的制裁决定的具体内容进行公布。

由于世界银行等多边开发银行在作出制裁决定时遵循判例法原则，其已经公开的制裁决定一定意义上形成了国际法领域的新的判例法体系。通过对相关判例的研究，有助于相对方在参与相关银行融资项目时更好的评估及预判风险，并依据已确立的规则及时实施并调整自身的合规体系建设。 

七、结论

亚投行作为最新成立的多边开发银行，在针对其融资项目中相关方的腐败、欺诈等不当行为的制裁机制中作出了与世界银行等其他传统多边开发银行相近的程序性及实体性规定。在予以制裁的行为中，亚投行新增了滥用资源及盗窃两种不当行为。在调查程序的设置上，亚投行设有独立的合规局，并规定其直接向董事会汇报以保证其行政上的独立性。在制裁程序的设置上，亚投行设立了与其他多边开发银行相同的两级制裁程序。同时，为尽快加入世界银行主导的《交叉适用制裁协议》，亚投行已开始执行协议框架内其他多边开发银行作出的制裁决定。

不足的是，在亚投行的两级制裁程序下，一级制裁程序中不适用听证，而在二级制裁程序中是否进行听证完全由专家组决定，可能导致最终制裁决定对被告不公。此外，由于亚投行的制裁决定在公开事项和公开内容上范围均较小，相关主体无法准确评估其具体的制裁标准，对合规制度的建设存在一定程度的挑战。

[注] 

[1] 1996年，世界银行行长向董事会正式提出腐败和欺诈的合规，并在1996年和1997年发布的相关采购指南中做出了针对欺诈及腐败行为的监管要求。Dick Thornburgh et al., Report Concerning the Debarment Process of the World Bank, 2002-8-14, pp.11-12.

[2] Asian Infrastructure Investment Bank Policy on Prohibited Practices, 2016-12-8.

[3] 见亚投行制裁名单(AIIB Debarment List), https://www.aiib.org/debarment, 最后访问于 2020-11-27。

[4] The World Bank Group Sanctions Regime: Information Note, pp.2

[5] AIIB Policy on Prohibited Practices, 2016-12-8, Section 3.2.

[6]世界银行集团不同机构下设4个合规办公室：世界银行（IBRD/IDA）资格暂停与取消办公室；国际金融公司（IFC）评估与资格暂停官（EO）；多边投资担保机构（MIGA）评估官（EO）；世界银行担保项目评估官（EO）。

[7] 合规、高效和诚信部门（Compliance, Effectiveness and Integrity Unit，合规局）是亚投行制裁机制的执行部门，其汇报对象为亚投行董事会, AIIB Policy on Prohibited Practices, 2016-12-8, Section 3.4.。

[8] World Bank Group Policy: Statute of the Sanctions Board, 2016-10-18, Section III – A.4.

[9] AIIB Policy on Prohibited Practices, 2016-12-8, Section 5.1.

[10] World Bank Sanctions Procedures 2012-4-15, Section 9.01(e).

[11] Agreement for Mutual Enforcement of Debarment Decisions, 2006-9-17, Article 2.

[12] World Bank Sanctions Procedures, 2012-4-15, Section 10.01(a).

[13] AIIB Policy on Prohibited Practices 2016-12-8, Section 9.1.

[14] World Bank Sanctions Procedures, 2012-4-15, Section 10.01(b).

The End

 作者简介

王红燕  律师

杭州办公室  合伙人

业务领域：知识产权, 一带一路与海外投资, 资本市场/证券

王宇飞  律师 

杭州办公室  知识产权部

作者往期文章推荐：

特别声明：

以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。

如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“中伦视界”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等视听资料。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。

点击“阅读原文”，可查阅该专业文章官网版。