欧盟碳关税制度及其对投资和贸易影响的初步分析
作者：
于治国 姜喆
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一.
碳边境调节制度简介
（一）历史沿革
2019年12月，欧盟委员会（“欧委会”）提出了“欧洲绿色交易”[2]工作计划，其中建议采取“碳边境调节制度”，对部分进口产品征收额外的关税[3]。
2020年3月，欧委会启动“碳边境调节制度”影响分析，并收集了公众意见。
2021年3月，欧洲议会通过决议，要求欧委会按计划自2023年起实施“碳边境调节制度”。
今年6月底前，欧委会将公布以指令形式的立法草案建议稿。
（二）政策目标
根据欧委会的“欧洲绿色交易”工作计划，碳边境调节制度的政策目标包括：
一是提高全球各国对碳减排和环境保护的重视程度。
二是促进全球各国执行《巴黎气候协定》。
三是防止碳泄漏，即组织欧盟企业转移至其他国家，规避欧盟较严格的碳排放要求。
四是提高进口产品价格，使欧盟企业产品能够与进口产品进行公平竞争。
（三）主要措施
目前，碳边境调节制度的具体内容尚未公布。从欧盟领导人及相关政府部门新闻稿中可以看出，该制度的主要内容是对部分进口产品征收额外的碳关税。
针对行业：首要目标是能源和高耗能企业，包括石油化工、钢铁、造纸、建材以及有色金属等行业。也有专家预测，碳边境调节制度将与欧盟碳交易制度相衔接，欧盟碳交易制度相关行业的产品都将涉及[4]。
征税方式：直接对进口产品征收。征税金额为欧盟同类产品的碳成本与进口相关产品在原产国的碳成本之间的差异。可以近似类比的例子是反倾销中采用替代国成本替换中国产品成本的做法。
减免税方式：一是对完成《巴黎气候协定》阶段性承诺的国家，其产品免征关税；二是免征最不发达国家的产品；三是通过优惠贸易安排减免部分发展中国家产品的进口关税。
二.
欧盟现存碳交易制度及其局限性
根据其公布的指令[5]，欧盟境内设有碳排放交易制度。该制度的基本原则是总量控制、有偿交易：欧盟内部碳排放总额设有总量上限，每年欧盟整体碳排放数量不能超过标准。碳排放超标的企业可以在交易所，购买碳排放交易指标，也可以通过绿色行动等碳减排措施获得碳排放指标。
欧盟碳交易制度的初衷是通过经济刺激手段，促进欧盟内部企业减少碳排放，从而整体实现减排的目标。在实践中，由于经济利益的驱动，企业确实有动力减少排放，并投资和生产绿色产品。
但同样也出现了弊端。部分能源密集型企业和排放大户，由于碳排放交易制度带来了额外的成本，纷纷离开欧盟，将企业外迁至排放要求相对宽松的国家，即所谓的“碳泄漏”。欧盟认为碳泄漏无助于全球整体减排的努力，还有可能由于排放成本差异给欧盟企业和就业增加额外的负担，形成了不公平的贸易。因此，欧盟一直希望通过对进口产品征税，抵消碳排放权带来的成本差异。
三.
碳关税制度对国际贸易和投资的影响
欧盟碳边境调节制度无疑将对国际贸易和投资产生直接的影响。目前，美国表达了顾虑，而包括印度、南非和中国在内的众多发展中国家成员都表示了对该制度的反对意见。
（一）对国际贸易的影响
碳边境调节制度直接表现为特别关税，即在欧盟约束关税税率基础上加征特别关税。据欧盟估计，每年碳关税收入将达50-140亿欧元。如此大规模的征税，必将改变国际贸易的流向和结构，引发国际贸易格局的显著变化。
此外，该关税还对供应链造成了扭曲效应。碳关税可能改变企业经营策略，通过贸易安排规避或适应欧盟新关税制度，很可能导致全球供应链的连锁反应。
第三，特别关税直接影响了WTO世贸组织规则体系。虽然欧盟一再声称将采用符合世贸规则的措施，但很有可能引发一系列针对该制度的世贸争端。尤其是考虑到目前世贸组织上诉机制失灵的情况，该制度可能导致其他成员采用类似措施，劣币驱逐良币，使多年的减税努力毁于一旦。
（二）对国际投资的影响
欧盟碳边境调节制度的最重要目标之一即是防止碳泄漏，即阻止高排放企业向欧盟外转移。
对于能源和高能耗行业，该制度将产生直接的影响。一方面欧盟企业可能不再外迁，另一方面外国企业为了规避不公平碳税，可能考虑在欧盟投资。据报道，欧盟新制度对俄罗斯影响最大，直接影响俄原油天然气行业的经营和投资。
此外，制造业整体也会对此作出反应。或者投资于碳排放指标充裕的发展中国家，从而造成更大地污染；或者将提高发展中国家的投资成本，导致其难以有效吸引和利用外资。
（三）对中国的影响
通过欧盟媒体的报道可以估计，中国是欧盟碳边境调节制度的最主要目标和对象。由于新制度尚未公布，欧盟新制度仍然存在很多疑问。
一是如何平衡两国不同的碳交易制度。我国已经存在碳排放交易市场，企业通过市场交易碳排放指标。在已经在国内为碳排放付费的情况下，是否会出现双重征税的问题。
二是如何计算碳排放税率。不同企业的减排努力不同，同一国家的同类企业不应当承担相同的税负水平。至少应进行调查，为不同企业确定不同的税率，并应有相应机制进行动态调整。
第三，产品碳含量与国家碳排放水平没有必然联系。由于行业的不同，碳排放水平与国家碳排放水平不一定存在直接联系。碳关税与国家碳排放水平挂钩，对不同行业的产品造成了不公平的竞争压力。
第四，不同国家碳排放水平也有不同的衡量机制。碳排放既有国家整体水平，也有人均水平。碳关税应当按整体还是人均水平确定，仍然需要讨论。
第五，碳关税和碳补偿应当并行。如果因出口国碳排放水平高于欧盟，就将征收碳关税，那么相应地从公平角度出发，当出口国水平较低时，欧盟也应当给与进口产品碳补偿，才能使不同国家的产品进行公平竞争。
对我国出口企业，尤其是能源和资源密集型企业，建议应当有针对性地未雨绸缪，采取积极措施应对可能带来的不利影响。一方面，出口企业需要做好“碳成本”记录，细化能源和资源类投入的会计记录，能够有效地计算自己出口产品的碳成本，作为向欧盟调查机关抗辩的依据。另一方面，利用技术升级等多种手段尽快实现企业角度的碳达峰、碳中和，降低出口产品，尤其是出口欧盟产品的碳足迹。此外，企业和行业组织也可以从法律角度反对欧盟利用气候议题采取保护主义措施，限制其不公平地计算中国产品的碳成本的做法，同时利用我国贸易壁垒调查制度和世贸组织争端解决制度推动欧盟非歧视地实施其碳关税制度。
[注]
[1] Sam Lowe, The Eu's Carbon Border Adjustment Mechanism: How To Make It Work For Developing Countries, Centre for European Reform.
[2] 欧委会致欧盟理事会、欧洲议会关于欧洲绿色交易（European Green Deal）的文件，https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/european-green-deal-communication_en.pdf.
[3] 同上，第5页。
[4] 欧盟碳交易计划，https://ec.europa.eu/clima/policies/ets_en。
[5] 能源税收指令（2003/96），https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32003L0096。
The End
作者简介
于治国 律师
北京办公室
非权益合伙人
业务领域：贸易合规和救济
姜喆 律师
北京办公室 合伙人
业务领域：贸易合规和救济, 跨境投资并购, 诉讼仲裁
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