美国知识产权保护再出新招，中国企业出海又添挑战——《2022年保护美国知识产权法案》正式签署

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近日，美国总统拜登签署了《2022年保护美国知识产权法案》，要求识别窃取美国商业秘密的主体，并对其进行严厉的经济制裁。近年来美国对华政策愈发强硬，中国企业在知识产权及商业秘密相关问题上应当更加谨慎。

作者：蔡荣伟

一

背景信息

2023年1月5日，美国总统拜登签署了《2022年保护美国知识产权法案》（Protecting American Intellectual Property Act of 2022，以下简称“PAIP法”）[1]。PAIP法旨在防止外国实体与个人窃取美国商业秘密及知识产权，并要求对窃取美国商业秘密的主体进行严厉的经济制裁。该法案于2020年6月首次由参议员Chris Van Hollen 和Ben Sasse提交，二者后于2021年4月再次进行提案。在美国总统正式签署前，美国参议院与众议院于2022年12月一致通过了该法案。

根据PAIP法，总统应当在PAIP法生效后6个月内向国会委员会提交一份报告，识别参与“严重窃取美国商业机密”的实体与个人，并在此后每年度再次提交报告。总统必须依照PAIP法要求针对相关实体或个人进行制裁。PAIP法中，“商业秘密”的定义引用了美国刑法典中更为宽泛的表述，[2]故该法下对相关商业秘密的保护并不以完成知识产权登记为前提条件。PAIP法的提议者之一Chris Van Hollen表示，该法旨在防范“窃取美国尖端技术以取得不正当优势的外国公司”。[3]

二

PAIP法内容

我们将PAIP法的主要内容总结如下：

1、总统应当于本法颁布之日起180日内向国会提交报告，以后应当至少每年一次提交报告，以确定：

a. 故意参与严重窃取美国主体商业秘密或从中受益，或为之提供支持的任何外国个人或实体，如果该窃取有理由被认为可能或已实质上对美国的国家安全、外交政策、经济健康或金融稳定造成重大威胁； 

b. 任何前述外国个人或实体实际控制、为其行事或代表其行事的外国主体；

c. 所述实体的首席执行官或董事会成员，并评估该等个人是否参与或从该等窃取美国商业秘密的行为中获利；和

d. 前述商业秘密窃取行为的性质、目的和结果。

2、总统应当对报告中确定的主体实施如下制裁：

a. 对于外国实体，总统应当对其采取以下制裁方法中的至少五项：

1）冻结财产；[4]

2）将该实体加入美国商务部工业和安全局（Bureau of Industry and Security of the Department of Commerce）管理的实体清单中（Entity List）；

3）要求美国进出口银行（Export-Import Bank of the United States）不为任何向被制裁实体的货物出口提供协助；

4）禁止美国金融机构在十二个月内向其提供总计超过一千万美金的信贷；

5）阻止国际金融机构提供任何可能有利于该实体的贷款；

6）如果该实体为金融机构：[5]

• 禁止其成为或继续作为美国政府债务工具的一级交易商（Primary Dealer）；

• 禁止该金融机构担任美国政府代理人或存放美国政府资金；

7）禁止美国政府向其采购商品或服务；

8）禁止该实体拥有任何利益的外汇交易，如果该交易受美国管辖；

9）禁止涉及该实体利益的任何转账或付款，如果该等转账或付款受美国管辖；

10）禁止美国主体投资或购买该实体显著数量的证券或债务工具；

11）拒绝向该实体的管理人员（Officers）、负责人或实控股东发放美国签证；也可将前述人员自美国驱逐出境；

12）对该实体的主要执行高管（Principal Executive Officers）实行任何该章节下的制裁。

b. 对于个人，总统应当对其采取如下制裁：

1）冻结财产；[6]

2）拒绝其入境美国、拒绝向其发放美国签证、或撤回相关个人已持有的签证。

3、国家利益豁免（National Interest Waiver）：为美国之利益，总统可以决定豁免前述制裁。

4、除外情形：

a. 报告义务、制裁等PAIP法第二条所作规定，不适用于根据《1947国家安全法》（National Security Act of 1947）所开展的活动及美国政府经授权的情报活动；

b. 制裁将不适用于美国授权执法行为；

c. 为遵守美国在国际条约项下的义务[7]许可外国人入境，不适用相关制裁；

d. 与美国货物进口相关的除外情形：相关制裁权力和要求不包括对进口货物施加制裁的权力和要求。其中，“货物”（Goods）不包括技术数据。

三

相关分析

结合公开资料，我们回溯了该法案的立法过程，并对比了2020年首次提交的法案[8]内容（“2020版法案”）、2021年再次提交的法案[9]内容（“2021版法案”）及最终通过的PAIP法内容。我们注意到如下几点：

1、制裁类型

与2020版法案相比，正式签署的PAIP法中增加了多种制裁类型。2020版法案针对实体仅提出了两种制裁方式：（i）冻结财产，及 （ii）加入实体清单，总统需对报告确定的实体实施其中一种制裁。2021版法案将对实体的制裁方式增加至12种，并将要求的制裁数量从一项提高至五项或以上。2021版法案中的规定最终在PAIP法中得以正式采用。

纽约州民主党参议员Gregory Meeks在国会会议中表示，该法案中的制裁方式参考了美国《通过制裁打击美国对手法》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act）中规定的数种制裁方式，在强调了采取制裁措施的强制性之余，多种制裁方式为行政部门提供了适当的灵活性，允许总统从对外国侵权商业的一系列旅行制裁、采购制裁及金融制裁中作出选择。[10]

换言之，总统可以根据知识产权窃取的范围和严重性，灵活选择适用更具目的性的或更严苛的制裁手段。[11]这也意味着被制裁企业可能从更多的方面受到制裁影响，波及主体不仅限于企业本身，其主要负责人、股东、高管等公司相关自然人均可能受到制裁。

2、术语定义

虽然相较于两份过程稿，PAIP法中增加了针对“故意”（Knowingly）、“实体”（Entity）、“主体”（Person）等部分术语的定义，但整体而言，PAIP法中对于大部分重要术语未做定义，包括“重大”（Significant）、“参与”（Engage in）、“国家安全”（National Security）和“经济健康”（Economic Health）等，这给行政机关留下了很大的解释空间，使美国行政部门拥有了广泛的制裁权力。同时，其针对“商业秘密”的广泛解释也大大扩展了PAIP法的适用空间。

3、救济方式

2020版法案及2021版法案中，均包括“制裁终止”（Termination of Sanctions）条款。该条款规定，在总统向适当的国会委员会证明相关主体不再参与报告中确定的活动后，对报告确定的外国主体应当结束制裁。但在最终的PAIP法中，该条款被删除，限缩了被制裁者寻求救济、解除制裁的渠道。

同时，PAIP法中引用《国际紧急状态经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act，以下简称“IEEPA法”），表示总统可以行使IEEPA法下的权力以实施制裁。[12]IEEPA法授权总统宣布存在“全部或大部分源自美国境外”的“对美国的国家安全、外交政策或经济的不寻常和特别的威胁”，授予总统一系列行政权力，并授权总统在此后阻止交易或冻结资产。特朗普在执政期间，依据IEEPA法发布了大量行政命令，利用IEEPA法授予的权力制裁了3,700多个实体，其中包括发布针对TikTok和微信的禁令。[13]

在TikTok案中，TikTok通过向联邦法院起诉主张行政令违宪以寻求救济。[14]联邦法院支持了TikTok的动议，签发临时禁制令，阻止了该禁令的生效。[15] PAIP法下的被制裁主体，或可效仿类似思路寻求美国司法救济。然而，司法救济存在诸多不确定因素，且成本巨大，程序繁琐。

四

对中国企业的建议

PAIP法的出台标志着美国进一步加强了其对于知识产权的保护。虽然最终PAIP法文本中并未提及中国相关内容，但PAIP法的提案人在其公开讲话中表示，美国政府应当“停止向中国及其他对手打开大门，让其窃取知识产权并削弱我们的实力”。[16] 同时，南卡罗来纳州共和党众议员Joe Wilson在国会会议中就中国科技的高速发展作出警告，声称“这不仅仅是知识产权问题，这是国家安全问题”。[17]加之近年来美国对华政策愈发强硬，PAIP法公布后，中国企业在知识产权及商业秘密相关问题上应当更加谨慎。

需注意的是，即使不在美国注册的公司或没有美国本土业务的中国公司，也可能因美国经济制裁的域外效力受到PAIP法项下的经济制裁。因此，我们建议相关中国企业对于可能存在的知识产权侵权等风险行为进行评估和审查，并建立相关合规体系，以避免触发PAIP法项下的制裁行为。

此外，PAIP法中规定的制裁方式包括将相关实体列入实体清单（Entity List）。这意味着所涉企业的产业链和供应链可能因此遭受极大影响。同时，在PAIP法实施后，相关商业秘密侵权案件的处理将牵涉更多美国行政部门，应对难度及复杂性均大大提升。建议相关中国企业持续关注美国执法实践，及时做出应对。

[注] 

[1] 参见https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1294/text?r=59&s=1。

[2] 该法典规定，商业秘密应采用美国法典第18条第1839节中的定义，即所有形式和种类的金融、商业、科学、技术、经济、或工程信息，包括模式、计划、汇编、程序设备、公式、设计、原型、方法、技术、过程、程序或代码，无论其为有形或无形的，也无论其是否或如何以物理的、电子的、以图像表示地、用照片形式地、或书面形式地存储、编译、或记录，如果（1）其所有者已采取合理措施对此类信息保密，且（2）该等信息因不被大众所普遍知悉，或大众无法轻易通过合理方式知悉而产生独立经济价值，无论该等价值为实际经济价值还是潜在经济价值。参见https://law.justia.com/codes/us/2015/title-18/part-i/chapter-90/sec.-1839/#:~:text=%C2%A71839.%20Definitions%20As%20used%20in%20this%20chapter%E2%80%94%20%281%29,commanded%2C%20managed%2C%20or%20dominated%20by%20a%20foreign%20government%3B。

[3] Intellectual Property Protection Bill Signed Into Law，参见https://www.govconwire.com/2023/01/protecting-american-intellectual-property-act-signed-into-law/。

[4] 具体而言，总统可以封锁和禁止所有对该实体的财产和财产权益的交易，如果该等财产和财产权益（1）在美国境内，（2）进入美国境内，或（3）正由或将由一美国主体占有或控制。

[5] 在计算制裁项目数量时，如果仅实施了第6）条下任意一项制裁，则应算作一项制裁，如果实施了第6）条下所有制裁，则应算作实施了两项制裁。

[6] 具体而言，总统可以封锁和禁止所有对该外国人的财产和财产权益的交易，如果该等财产和财产权益（1）在美国境内，（2）进入美国境内，或（3）正由或将由一美国主体占有或控制。

[7] 包括《关于联合国总部的协定》《维尔纳领事关系公约》项下的义务，及其他国际义务。

[8] 参见https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3952/text/is。

[9] 参见 https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1294/text/is?r=59。

[10] 参见https://www.congress.gov/congressional-record/volume-168/issue-200/house-section/article/H10022-1。

[11] 同上。

[12]  参见PAIP法Sec.2 (d) (1)。

[13] 参见https://en.wikipedia.org/wiki/International_Emergency_Economic_Powers_Act#:~:text=The%20IEEPA%20authorizes%20the%20president,after%20such%20a%20declaration%2C%20to。

[14] 参见https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.dcd.222257/gov.uscourts.dcd.222257.30.0_3.pdf。

[15] 同上。

[16] Van Hollen, Sasse Introduce Bipartisan Legislation to Punish Companies, Individuals Who Steal U.S. Technology，参见https://www.vanhollen.senate.gov/news/press-releases/van-hollen-sasse-introduce-bipartisan-legislation-to-punish-companies-individuals-who-steal-us-technology。

[17] 参见https://www.congress.gov/congressional-record/volume-168/issue-200/house-section/article/H10022-1。

 作者简介

蔡荣伟  律师

上海办公室  高级顾问

业务领域：投资并购和公司治理, 网络安全和数据保护, 诉讼仲裁

特色行业类别：能源与自然资源, 通讯与技术

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