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来源：中国医疗保险

作者：关博  中国宏观经济研究院社会所战略与规划研究室副主任，副研究员

日前，《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式印发，为加快探索建立以互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度提供了纲领性的依据。在《指导意见》中，围绕目前政策试点中亟待解决的重大问题，着重强调了长期护理保险独立险种的定位，把多元筹资摆在了政策试点的优先位置，夯实了长期护理保险健康稳健发展的政策根本。

一、独立险种是长期护理保险建制的基本前提

《指导意见》对长期护理保险“独立险种，独立设计、独立推进”的提出了明确要求，从而确立了长期护理保险社保“第六险”的基本定位。明晰制度的独立性，是长期护理保险试点平稳推进和制度长期稳健运行的基本前提。一方面，长期护理保险着力解决长期失能人员所需服务和资金保障，在基本性质上有异于养老保险的普遍性补偿，保障提供方式、受益覆盖范围也与基本医疗保险明显不同，独立险种设计更加符合长期护理保险制度的本底逻辑。因此，日本、德国等已经建立长期护理保险制度的国家普遍采用独立险种的运行方式。同时，我国第一批开展长期护理保险制度试点地区，独立险种设计成为了普遍共识，已经形成了一定的可复制、可推广经验。

作为一项新生的社会保险制度，独立险种的定位确保长期护理保险在运行过程中不会受到其他险种制度结构和政策规定的依赖与牵制，也使制度基本保障边界和财务风险权责更加清晰，有利于长期护理保险制度依据自身的发展规律健康可持续成长。

二、多元筹资是护理保险可持续发展的基本保障

在人口老龄化程度加深的背景下，可持续性压力成为了各国社保制度的共同挑战。长期护理保险制度既是积极应对人口老龄化、提高老有所养质量的重要政策安排，其自身的财务稳健性和保障可持续性也会受到人口年龄结构变动的冲击。特别是伴随着高龄失能人员增加，长期护理保险基金的支付压力将几何式倍增。如何建立更加可持续的筹资机制，提高护理保险长效运行能力，为老年人“老有所护”提供稳健可靠的物质基础，是制度设计的重中之重，也是扩大试点中所不能回避的“硬任务”。

面对人口年龄结构变化、宏观经济波动等不稳定因素，单一筹资来源的脆弱性加大，促进多主体共担筹资责任已经是社保改革中的基本性共识。建立长期护理保险制度的先行国家在制度设计中也普遍遵循多方筹资理念，不仅雇主、雇员要按比例缴纳社会保险费，形成互助共济的基金池，同时把财政作为社会保险的重要且稳定的筹资方。如，日本护理保险筹资中除参保人员缴费外，50%来自于财政的直接拨款，荷兰护理保险资金中强制性保费收入约占70%，一般财政转移支付占22%。

必须指出，我国长期护理保险第一批试点地区对于多元筹资的探索还不充分，基金来源结构总体单一，个人缴费责任尚未明确，财政等多元资金来源不稳定。尽管当前各试点地区制度运行状况良好，基金积累率较高，但考虑我国人口高龄化高峰还未到来，失能人员在老年人中比例处于相对低位，保障需求释放尚不充分，现阶段处于制度积累的“红利期”，并不能作为长期护理保险中长期运行情况的参照。因此，健全完善多元筹资机制在扩大试点中显得尤为重要。应进一步明确单位和个人筹资责任，清晰划定筹资比例，丰富筹资来源和筹资组合方案，为制度可持续发展和护理保障有效供给奠定扎实物质基础。

三、探索合理可行的筹资路径

在长期护理保险试点启动后，其与基本医疗保险的关系成为了学术界和业界关注的焦点。由于试点地区的长期护理保险资金都或多或少来自于基本医保基金划转，一部分人错误的把长期护理保险视为基本医疗保险“附加”。事实上，社会保险制度的筹资来源、方式与制度是否独立建制并无绝对关联。在社会保险制度筹资机制设计中，长期就存在着单险种独立筹资与多险种混合筹资两种方式，如，俄罗斯的养老、医疗保险制度就主要依赖统一社会税进行一揽子筹资。只要基金分别建账，收支责任明确，并不会影响社会保险基本制度的独立运行和有效保障。

在扩大护理保险试点阶段，允许从职工医保保费中划转出部分作为单位缴费，允许使用参保人员个人账户缴扣个人缴费，是现阶段更加合理可行的筹资路径。一是由于没有新增缴费项目，个人和企业实际负担没有变化，更加适应供给侧结构性改革下“降成本”的长期战略性要求。二是确认了单位、个人缴费责任，为明确主体间筹资结构提供了依据。三是老年人的长期失能风险与健康风险同源，与生活照料密切相关的医疗护理服务也是护理保险的支付范围，再加上长期护理保险的建立有力地促进了基本医保基金集约利用，通过优化筹资结构的方式，从医保筹资来源中切出一部分作为长护筹资来源，具有明确的逻辑自洽性。此外，从医保基金自身运行条件来看，近年来医保改革频频发力，基本制度日趋成熟定型，制度运行绩效显著提升，使《指导意见》确定的筹资政策具有可行性。

但为避免制度间权责不清等次生问题，应更加注重和强调长期护理保险制度的精算平衡。通过对基金收支情况和老年人照护服务需求进行中长期模拟，提前预研预判基金可能面临的财务风险压力，做到“收入有数、支出有底、风险有边”。同时，以精算为依据，清晰厘定多元筹资中各方责任结构，特别是明确从医保费中划转的规模、比例和筹资承压能力，并根据制度运行情况动态调整筹资方案，防范因为某一险种的财务失衡对其他险种构成连带性风险。

原标题：坚持独立险种、多元筹资，促进长期护理保险健康可持续发展

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