浅谈医疗保障行政处罚自由裁量权

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来源：中国医疗保险

作者：黎展贞  佛山市医疗保障局

近年来，随着医疗保障体制机制改革快速推进，医疗保障基金监管制度体系建设初见成效，医保基金监管法律制度不断完善。《医疗保障基金使用监督管理条例》于2021年5月1日正式施行，其对相关违法行为规定了“一定幅度的罚款”或“暂停一定期限的涉及医疗保障基金使用的医药服务”等法律责任，关于处罚决定中“一定幅度或期限”应如何确定等，均涉及行政处罚自由裁量问题，需要进一步完善有关行政处罚自由裁量权机制。

例如，《医疗保障基金使用监督管理条例》第四十条规定：“定点医药机构骗取医疗保障基金支出的，由医疗保障行政部门责令退回，处骗取金额2倍以上5倍以下的罚款；责令定点医药机构暂停相关责任部门6个月以上1年以下涉及医疗保障基金使用的医药服务，直至由医疗保障经办机构解除服务协议；有执业资格的，由有关主管部门依法吊销执业资格。”，本条中关于罚款幅度及处罚方式，相关监管部门根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等选择并作出行政处罚决定的行为就是自由裁量行政行为。

2021年6月23日，国家医疗保障局印发《规范医疗保障基金使用监督管理行政处罚裁量权办法》》（以下简称《裁量权办法》），这对规范医疗保障基金使用监管行政执法行为，保障医疗保障行政部门合法、合理、适当地行使行政处罚裁量权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。

一、规范行政处罚自由裁量权是全面实施依法治国的需要

习近平全面依法治国工作会议上强调，法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。《裁量权办法》的出台，明确医疗保障行政部门的裁量范围、基准等要求，贯彻落实了“用法治给行政权力定规矩、划界限”的重要讲话精神，有效确保了行政处罚的合法性、合理性。

国务院颁布施行的《全面推进依法行政实施纲要》中提出行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。《纲要》提及“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。

2020年2月25日，《中共中央、国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》颁布，《意见》明确提出：“制定完善医保基金监管相关法律法规，规范监管权限、程序、处罚标准等，推进有法可依、依法行政。”

目前，在各领域行政执法工作中，由于法律、法规、规章赋予行政执法机关和行政执法人员较大行政处罚自由裁量权，致使一些地方、一些部门的行政处罚决定，出现滥用、乱用行政处罚自由裁量权的现象，不但侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，引起群众不满，而且影响了行政执法工作的正常进行。因此规范行政处罚自由裁量权，对于正确开展行政执法、大力推进依法行政、加快建设法治政府具有重要的促进作用。

另外，行政处罚自由裁量权的具体执行基准，因各地经济和社会发展水平不同而有所差异，各地可以根据法律、法规、规章、规定及基本适用规则，制定本地适用的裁量基准。随着时代的发展，行政处罚应更着重于教育为主，体现包容审慎，不能“只罚不教育，重罚轻教”，因此行政处罚自由裁量在实施包容审慎具有重要意义，特别在强化减轻处罚、不予处罚具体裁量基准方面。

二、行政处罚自由裁量权有关法理规定

行政处罚自由裁量的理论基础是行政法基本原则中的合理原则、比例原则。行政处罚自由裁量权，是指行政执法部门实施行政处罚时，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权力。行政处罚自由裁量权不是无限的自由，而是有界限和有原则的自由。

孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一种经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。在实施行政处罚过程中必须做到依法、合理、科学适用行政处罚自由裁量权，防止行政处罚自由裁量权的滥用,以求最大限度地实现社会公平与正义。如有关法律法规的法律责任中规定了“不予”处罚、“免予”处罚、“应当”处罚、“可以”处罚、“从轻”处罚、“减轻”处罚、“单处”与“并处”等，给行政执法机关和执法人员的自由裁量留有很大空间。因此，通过规范行政处罚自由裁量权，在一定程度上合理地压缩行政处罚自由裁量的空间，从源头上防止滥用和行政处罚自由裁量权行为的发生，对建立和完善行政执法责任制，确保依法行政具有重要意义。

 三、《行政处罚法》对行政处罚自由裁量的有关规定

新修订《行政处罚法》已于2021年7月15日实施。《行政处罚法》对行政处罚自由裁量权主要规定如下：

（一）第五条规定了行政处罚遵循公正、公开的原则。

“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”

这里规定的“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，就是指不能够对轻微的违法行为给予很重的行政处罚，同样，也不能对社会危害相当大的违法行为给予轻度处罚。既要依法作出行政处罚，也要公平、公正、合理作出行政处罚。行政执法机关对于违反行政管理程序的公民、法人或者其他组织给予行政处罚，目的决不是仅仅为了惩罚，而是为了纠正违法行为，对违法者进行教育，使广大人民群众自觉地遵守法律、维护法律、保障法律贯彻实施。

（二）第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布”。本条赋予行政机关制定行政处罚自由裁量基准的权利，同时，由于裁量基准涉及行政相对人的权利及义务，所以要求行政机关制定裁量基准后，应当履行向社会公布裁量基准的义务。

（三）第三十二条规定：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：一是主动消除或者减轻违法行为危害后果的；二是受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；三是主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；四是配合行政机关查处违法行为有立功表现的；五是法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。”尤其值得注意的是：行政机关作出行政处罚决定如有从轻或者减轻行政处罚的，当事人应当具备本条第一至四项有关情形，并以证据予以证明；另外，本条第五项赋予了法律、法规、规章可以根据实际工作需要规定除第一至四项以外的其他应当从轻或者减轻行政处罚的情形。

（四）第三十三条规定了可以不予处罚的情形。

“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”

四、《裁量权办法》的几个亮点

一是将主观过错作为行政处罚自由裁量的重要因素（《裁量权办法》第二条）。

《行政处罚法》以及《医疗保障行政处罚程序暂行规定》均没有将“主观过错”明确列入裁量的考虑因素。同时，《行政处罚法》第三十三条规定“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。为此，行政处罚过程中考虑“主观过错”因素是贯彻落实《行政处罚法》第三十三条规定的重要举措。

二是将行政法理论上的比例原则内容写入规范性文件。

《裁量权办法》第五条规定“行使行政处罚裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当”。以上内容的规定充分贯彻落实了行政法的比例原则，将理论研究上升至建章立制层面，为医疗保障领域监督管理提供长期性的制度保障。

三是明确“同案同判”规则。《裁量权办法》第六条第二款规定“违法事实、性质、情节及社会危害后果等相同或相近的违法行为，同一行政区域行政处罚的种类和幅度应当基本一致”。行政处罚自由裁量权的弊端之处是“人”的裁量，而“人”极有可能会受到主客观等因素的影响而出现“同案不同判”的现象。《裁量权办法》第六条第二款的规定，有利于更好控制弊端的出现，并促使有关医疗保障行政部门注重归纳、形成同类型的行政处罚案例，让部门负责人作决定有所参考。

五、行使自由裁量权注意事项

（一）根据《裁量权办法》第九条及第二十三条规定，省级医疗保障行政部门应当依据法律、法规、规章制定情况、上级部门制定的行政处罚裁量权适用规则的变化以及执法工作实际，及时修订完善本部门的行政处罚裁量基准并向国家医保局备案，并应当及时向社会公开。

（二）根据《裁量权办法》第七条规定，省级医疗保障行政部门可以根据统一和规范的全国医疗保障基金监管行政执法裁量尺度，针对特定的医疗保障基金监管行政处罚事项制定裁量基准，医保领域关于行政处罚事项依据来自《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国基本医疗卫生健康与促进法》《医疗保障基金使用监督管理条例》以及部分地方行法规、政府规章等。

（三）国务院颁布施行的《全面推进依法行政实施纲要》中提出：“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。”明确地规定了行政机关在行使法律、法规、规章赋予的自由裁量权，作出影响被管理相对人权利义务或对违法当事人作出行政处罚时，自由裁量轻重、高低、大小，必须在作出的行政决定中说明理由，要根据被管理相对人的具体情况，作出符合事实、过罚相当的自由裁量。

（四）注意“从轻”、“减轻”与“从重”对行政处罚的把握。

“从轻”行政处罚是指行政执法机关在法定的行政处罚方式和行政处罚幅度内，对行政违法行为人选择适用较轻的方式和幅度较低的行政处罚。应当注意的是，从轻行政处罚并不是绝对要适用最轻的处罚方式和最低的行政处罚幅度，而是由行政机关在具体案件中，依据法定或酌定的从轻情节适当、合理地予以裁量。    

“减轻”行政处罚是指行政执法机关对违法行为人在法定的处罚幅度最低限以下适用行政处罚。就是科以违法者低于法定最低限的处罚。“减轻”行政处罚是相对于“加重”行政处罚而言的。“加重”行政处罚是高于法定最高幅度的处罚，在我国行政处罚中是不承认加重处罚的，任何超出法定幅度最高限度的行政处罚都是违法的。

“从重”行政处罚是“从轻”行政处罚的对称。它是指行政执法机关在法定的行政处罚方式和幅度内，对违法相对方在数种行政处罚方式中适用较严厉的处罚方式，或者在某一行政处罚方式允许的幅度内适用接近于上限或上限的行政处罚。应当注意的是，从重行政处罚必须是在法律、法规规定的范围内进行。

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