长护险试点不断深入，如何破题新挑战和新问题？

构建长期护理保险制度体系是一项复杂的系统工程，改革试点要坚持整体谋划、统筹推进，遵循社会保险内在规律，尊重社会发展客观实际，确保稳步有序，持续向好。

我国人口老龄化进展迅速，正在加速进入深度老龄社会，4000万失能老人护理保障问题成为社会关注焦点。习近平总书记指出要建立保险、救助、慈善相衔接的照护保障制度。党的十八届五中全会首次提出“探索建立长期护理保险制度”。党的十九届五中全会在《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，提出要稳步建立长期护理保险制度。2021年3月全国“两会”通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，对建立长期护理保险制度又作出部署安排。

根据党中央的指示精神，2016年，制度首批试点启动；国家医保局成立后进一步加大探索力度，2020年进一步扩大试点，强化顶层设计引领，着力攻坚突破，试点基础不断加强，制度功能有效发挥，失能老人护理保障明显改善，老百姓获得感稳步提升。

一、深刻认识建立长期护理保险制度的重大意义

积极应对人口老龄化已经成为中国重大的国家战略，长期护理保险作为其中的重要社会制度安排，具有特殊的基础性和支撑性作用。

一是人口老龄化带来的社会刚需。我国老年人口基数不断加大，第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口26402万人，占比18.7%，其中65岁及以上人口19064万人，占比13.5%；老龄化进程日趋加快，与2010年相比，60岁及以上人口比重上升5.44个百分点。有分析报告指出，2025年我国65岁及以上人口将突破2亿；到2030年，我国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。人口老龄化带来了巨大的护理需求，目前我国人均预期寿命为77岁，但人均健康寿命仅为68.7岁，以此计算，老年人平均约有8.3年处于带病生存状态；另外有数据显示，全国失能老年人人数超过4000万，对专业的医疗护理服务呈现出庞大而刚性的需求。

二是解决服务供给严重短缺的现实需要。当前失能老人护理服务供给与需求失衡、服务方式与保障诉求不匹配，机构服务总量不足，城乡资源分布失衡，家庭结构小型化、散居、空巢（注：据国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》预测，到2020年底，我国独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，约占老年人口总数的46%）导致传统家庭赡养支撑基础弱化，需要适应新发展阶段群众新需求，从失能人口经济风险化解和服务供给两个维度强化保障体系建设，互为促进、互为支撑，推动保障多元化，从传统的养儿防老、自我保障逐步转向社会保险为主体的多元保障模式；实现供给社会化，从传统家庭和政府保障为主逐步转向市场为主体的供给方式；促进服务体系化，从传统的吃穿住逐步转向全链条、规范化、高质量的服务功能深度拓展。

三是共享改革发展成果的必然要求。共享发展旨在不断满足人民群众对美好生活的向往，这也是以人民为中心的社会主义制度优越性的集中体现。落实共享发展理念，要求补齐民生保障短板，化解群众因发生失能而面临的经济风险，解决基本民生保障不足问题；增进社会公平正义，推动社会公共政策制度性安排，提供普惠性、基础性、兜底性保障；扎实推进共同富裕，切实发挥社会保障收入分配调节的机制作用，缩小城乡差距、收入差距。

四是推动经济社会发展的新动能。以制度建设为牵引，发挥社会保险资源平台聚集效应，平衡供需矛盾，激发市场主体活力，培育壮大产业新发展动能。可以推进服务行业劳动力供给侧改革，创造就业岗位，直接拉动就业。可以通过发挥保险资金战略性购买作用，支持实施积极的产业政策，促进养老产业、健康产业等新发展格局构建。可以推动科技产品研发，推广科技智能应用，扩大科技消费品市场，培育传统护理产业数字化转型带来的新动能。

二、全面客观肯定试点取得的阶段性成效

截至2021年底，两批国家试点涵盖49个城市，参保人数1.45亿人，累计待遇享受165万人；年人均筹资180元；基金累计支出500亿元，基金支付总水平70%左右，年人均待遇支出约1.6万元，相当于个人年平均养老金收入的28%。从地方实践和第三方评估来看，长期护理保险制度设计符合预期，试点政策总体可行，保障功能有效发挥，稳经济、促发展的外部功能日益凸现。

一是确定了科学稳妥的推进路径。作为社会公共政策，全人群公平享有，应当覆盖全体城乡就业人员和非就业人员。综合经济发展、各方支撑能力、服务供给能力等，按照先试点再推开总原则，明确由城向乡、由职工向居民延伸的实施路径。目前试点推进平稳顺利，45%的试点城市实现人群全覆盖，居民参保人数4900余万，占总参保人数的34%。

二是多元筹资机制初步确立。明确了个人、单位、政府、社会等多渠道资金来源。综合各方承受能力，合理确定筹资责任分担占比，国家对职工参保人做出了单位和个人1:1分担的原则性要求。各地根据自身经济发展水平，平衡护理需求和保障目标制定了适宜的筹资标准。政府对困难人员给予缴费补助，确保机会公平。

三是待遇保障体系基本形成。明确定性，解决的是基本生活护理和与基本生活密切相关的医疗护理费用，基金支付以购买服务为主，原则上不对受益人直接补贴或发放现金。锚定人群，保障对象主要是重度失能的老年人。框定范围，以项目清单的方式明确基金支付的具体服务内容。确立享受条件，制定全国统一规范的失能评估标准，发生失能6个月且通过评估符合条件的参保人员方可享受待遇。

四是支付政策持续创新发展。利用资金集团购买优势引导资源配置，吸引社会资本进入护理市场，优化服务供给。制定差别化支付比例，引导服务下沉，提升居家和社区服务可及性、可适性。目前居家护理享受人数占比82.5%，机构享受人数占比17.5%，基金支出75.7%流向居家。适应消费需求，创新支付方式和支付手段，引领发展家护、院护、巡护、专护、社护等服务方式。

五是管理运行构架基本建立。财务制度、基金监管、服务管理等机制措施初成体系，质量评价、评估管理等指标体系和实施办法持续健全，服务标准、规程、手续等操作细则逐步完备。购买服务和市场参与机制等日渐成熟。经办服务引入信息化智能化解决方案取得积极进展。

六是促进服务体系发展有效验证。截至2021年底，据不完全统计，试点以来49个城市新增各类护理服务机构近5000家，新增就业岗位30余万个，较2018年底的8.2万增长了266%，引入社会资本420亿元。

2020年9月，安庆市医保局举办“长护助您老有所依”长期护理保险政策宣传活动。/中新社

三、牢牢把握推进制度建设的基本遵循

构建长期护理保险制度体系是一项复杂的系统工程，改革试点要坚持整体谋划、统筹推进，遵循社会保险内在规律，尊重社会发展客观实际，确保稳步有序，持续向好。

一是坚持基本保障。始终守牢“尽力而为、量力而行”的基本原则，适应经济发展阶段，平衡好公共资源有限性与服务需求无限增长的关系，防止福利主义倾向。低水平起步，解决基本需求，提供基本保障，确保长远可持续。把握社会保险共建共享、大数法则、责任共担、权责对等的基本属性。

二是坚持整体谋划。始终注重系统观念，制度框架、政策体系、运行机制、管理措施等要一体谋划，确保制度架构完整、内在逻辑相通的有机整体。始终注重机制协同，各项制度机制相互补充、相互促进、相互衔接，要紧密勾连，确保同向发力。始终注重资源集约，管理规则、服务规程、信息平台与医保协同统一，提升运行效率。

三是坚持开放思维。在健全完善失能护理费用减负功能的同时，大力推进机制创新、管理创新，注重发挥促进经济社会发展的制度外向功能。完善要素市场化配置机制，着力培育激发市场主体活力，更好支持相关产业健康发展。健全购买服务新模式，探索多渠道、多样化、多形式政府购买经办服务，鼓励市场化运作方式提供公共服务。充分运用信息化、智能化技术手段，不断提升制度运行效率和服务保障能力水平。

四是坚持协同高效。注重多部门联动，部门利益取向差异影响资源有效整合，要协调多职能部门形成有效联动机制，形成合力。注重多元主体参与，政府主导，解决越位与缺位问题；市场化运作，发挥资源配置主导作用；鼓励社会各方参与，构建协同共治、多元综合保障格局。注重多领域碰撞，政府促进资源要素流动；鼓励社会组织积极发挥作用；重视发挥社区和家庭重要作用，破除自身定位的局限性。

五是坚持稳慎推进。制度试点总体顺利，但是要看到稳定的资金来源、健全的服务供给、完善的运行机制等尚未完全成熟定型，全面建制还需稳慎决策。同时改革推进还要充分考虑区域差异大、经济发展不平衡的客观实际。需要保持战略定力和足够耐心，把握工作节奏，从容建设，边试边推，夯实基础。

四、坚持目标和问题导向持续健全完善制度政策体系

长期护理保险制度试点五年多来，取得了阶段性成效，预期目标基本实现。随着试点深入，还面临一些新的挑战和问题，需要持续深化试点来破题。

一是着力构建多层次保障体系。构建多层次、多元化保障体系框架，建立保险、救助、慈善相衔接的照护保障制度。长期护理保险承担主体保障责任，满足失能人员基本保障需求。建立针对失能护理保障的社会救助机制，实施托底保障。支持商业保险机构开发相衔接的护理保险产品，满足群众多元化需求。鼓励其他护理补贴制度、工会、慈善机构等发挥协同保障功能。

二是进一步完善多元筹资机制。健全夯实独立、稳定、可持续的资金来源，合理分担责任。试点起步阶段，各地采用基本医保统筹基金划拨方式，迅速建立了资金渠道，长远看不可持续。在确保医保基金安全前提下，还需继续优化筹资责任负担，可探索医保缴费结构调整的办法建立单位筹资，同时遵循共建共享原则，体现个人缴费、个人责任。探索全国统一规范的筹资基准，建立基准费率制度，均衡地区差异。统筹平衡财政在供需两方投入，提高资金使用效益。健全对困难人员的参保缴费补助机制。鼓励社会、慈善等捐赠。

三是健全公平适度的待遇保障机制。探索以项目清单方式明确基本服务提供范围，界定基金购买服务的边界和内涵，避免服务滥用和过度保障。逐步实现全国统一的基本服务，探索因地制宜满足多元化服务需求的保障措施。建立基准待遇，平衡区域间待遇水平，避免引发待遇攀比。鼓励地方探索待遇水平与筹资标准、缴费年限等相挂钩的机制措施，体现多缴多得的正向激励。

四是统一规范失能评估标准体系。国家制定和完善统一的失能等级评定标准，逐步推动评估结果跨地区互认。研究制定与失能等级评估标准相配套的护理需求认定标准，依据失能等级和需求认定结果，确定相应的护理服务提供内容，提供精准保障。推进失能评估管理办法、操作指南等落地实施，制定完善护理服务项目内涵以及质量评价标准，形成保障基本、高效管用的制度标准体系。

五是更好发挥待遇支付导向作用。鼓励居家服务，运用差别化支付政策，引导保障对象合理利用护理服务资源。规范基金支付，在规范管理的基础上，逐步将辅助器具和失能护理相关产品纳入保险范围。注重资源配置作用，引导发展小型、嵌入式社区养老机构，引导服务向农村地区延伸。（ZGYB-2022.08）

原标题：深入扎实推进长期护理保险制度试点

作者 | 樊卫东 国家医保局待遇保障司

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 符媚茹 刘新雨

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