专家评析 | 医保基金监管中的“责令改正” ，该怎么理解、怎么实施？
“责令改正”这个词对于医疗保障基金监管领域的行政执法人员来说已不陌生，但如何理解和实施责令改正，在行政执法实践过程中还存在认识和理解上的不同，今天就结合行政处罚工作实际谈一些个人思考。
一、执法依据
既然是行政执法，自然就离不开执法依据，对于医疗保障领域责令改正的执法依据归纳起来有三个。
一是法律层面。自2021年7月15日起实施的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第二十八条第一款规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”以及自2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社保法）第七十九条第二款第（三）项规定“社会保险行政部门对社会保险基金实施监督检查，有权采取下列措施：（三）对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为予以制止并责令改正。”、第八十四条规定“用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。”、第八十七条规定“社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款；”和第八十八条规定“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。”
二是法规层面。自2021年5月1日起施行的《医疗保障基金使用监督管理条例》（以下简称《条例》）第三十八条规定“定点医药机构有下列情形之一的，由医疗保障行政部门责令改正，并可以约谈有关负责人；造成医疗保障基金损失的，责令退回，处造成损失金额1倍以上2倍以下的罚款；拒不改正或者造成严重后果的，责令定点医药机构暂停相关责任部门6个月以上1年以下涉及医疗保障基金使用的医药服务；……”、第三十九条规定“定点医药机构有下列情形之一的，由医疗保障行政部门责令改正，并可以约谈有关负责人；拒不改正的，处1万元以上5万元以下的罚款；……”、第四十条第一款规定“定点医药机构通过下列方式骗取医疗保障基金支出的，由医疗保障行政部门责令退回，处骗取金额2倍以上5倍以下的罚款；责令定点医药机构暂停相关责任部门6个月以上1年以下涉及医疗保障基金使用的医药服务，直至由医疗保障经办机构解除服务协议；……”、第四十条第二款规定“定点医药机构以骗取医疗保障基金为目的，实施了本条例第三十八条规定行为之一，造成医疗保障基金损失的，按照本条规定处理。”以及第四十一条第一款规定“个人有下列情形之一的，由医疗保障行政部门责令改正；……”。
三是规章层面。自2021年7月15日起施行的《医疗保障行政处罚程序规定》第十三条规定“医疗保障行政部门实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。
二、实施主体
谈到实施主体，那就要秉持职权法定和法无授权不可为的原则，再结合执法依据来看，《处罚法》表述为“行政机关……”、《社保法》表述为“社会保险行政部门……”、《条例》表述为“……由医疗保障行政部门……”，那我们不难得出实施责令改正的主体应为具有行政处罚法定职权的行政机关和法律、法规授权的组织。另外，根据《行政处罚法》第十九条规定，依法受委托实施行政处罚的组织也是实施责令改正的主体之一。
三、行为性质
责令改正既然是行政机关作出的决定，那一定属于行政行为，但其是属于行政处罚还是行政命令呢？我们还是从法律依据中去寻找答案。《行政处罚法》第二条规定“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”；再从《条例》规定责令改正的条款来看，责令改正是命令当事人停止正在进行的错误行为，同时恢复到正确的行为，仅仅是对当事人的违法行为进行纠正，而未减损当事人的权益或者增加其义务。综上，责令改正的行为性质应属于行政命令，而非行政处罚。
四、如何实施
医疗保障领域的责令改正涉及的行为和对象较多，在此仅对造成医疗保障基金损失或者骗取医疗保障基金支出的违法违规行为作出责令改正时如何实施浅谈笔者观点。
（一）分类和作出
从《条例》的规定上看，可以把责令改正分为两种类型。一是法律责任中“并列关系”的责令改正可与其他行政决定同时作出，例如：《条例》第四十条规定对违法行为进行行政处罚，依据《处罚法》第二十八条之规定，作出行政处罚时应进行责令改正；《条例》第四十一条规定对个人要责令改正，而这两条中未对责令改正拒不改正的情形应承担的法律责任进行规定，在具体实施时可以一并作出也可以分别作出，这就是“并列关系”；二是法律责任中“因果关系”的责令改正应与其他行政决定前后作出，例如：《条例》第三十八条、第三十九条均规定责令改正拒不改正，定点医药机构应承担相应的法律责任，在具体实施时应先给予当事人责令改正，根据改正情况再作出下一步的行政决定，这就是“因果关系”。
（二）改正期限
责令改正应根据具体违法违规行为分别责令当事人立即改正和限期改正。结合《条例》来看，笔者认为如存在《条例》第三十八条、第三十九条第（七）项、第四十条以及第四十一条规定的违法违规情形应责令当事人立即改正，如存在《条例》第三十九条第（一）至（六）项规定的违法违规情形可责令当事人限期改正。
（三）文书形式
责令改正是行政命令，但不是行政处罚，因此笔者认为应该以正式文书形式向当事人送达。如是“并列关系”的责令改正，可以单独制作责令改正文书，也可以与其他行政决定在一个文书上进行体现，如果与其他行政决定一并作出我建议文书名称不应该叫做行政处罚决定书；如果是“因果关系”的责令改正，应该单独制作责令改正文书，且应在作出其他行政决定之前送达，因为当事人改正违法行为与否对最终作出其他行政决定会产生相关影响。
（四）救济途径
既然责令改正是行政行为，那就要求我们在实施责令改正时要符合行政执法程序，告知当事人救济途径自然不可或缺。但对于责令改正的告知大部分执法人员认为，不管是“并列关系”的责令改正还是“因果关系”的责令改正，均应告知当事人有申请行政复议或提起行政诉讼的救济权利。也有部分执法人员认为责令改正只是要求当事人履行应尽或者既有的法定义务、停止违法行为、消除不良后果、恢复原状，并未对其权利义务产生实质影响，且责令改正行为会被后续行政处理处罚行为所吸收，当事人可对后续行政行为提起行政复议和行政诉讼，责令改正行为在后续程序中可一并审查，因此认为作出责令改正不需履行告知救济途径的义务。另外，司法审判领域对于责令改正是否应予受案，各地做法和认知也不尽相同。
对于这个问题，我们还是从现行法律着手去寻找答案。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（以下简称《诉讼法解释》）第一部分受案范围第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”中第十项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”；《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二章行政复议范围第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议”中第十一项规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。综上，可以看出行政诉讼和行政复议的受案范围并不相同，行政诉讼的受案范围要小于行政诉讼，而行政复议的申请从“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”这项规定来看，其与行政行为是否对当事人产生实际影响并无关系。因此笔者认为责令改正行为应告知当事人申请行政复议的救济权利，无需告知申请行政诉讼的救济权利。
以上仅是笔者在行政处罚执法实践中的一些个人观点，在此提出来与医保同仁分享的同时，也希望各省市之间就行政执法实践中遇到的问题多交流研讨，尽快形成规范统一的执法标准，更好地保证法律法规落地实施和保障当事人的合法权益。
原标题：关于医保基金监管中“责令改正”的思考
作者 | 董芳 天津市医疗保障基金监督检查所
来源 | 中国医疗保险
编辑 | 杨紫萱 吴晗潇
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