以案说法 | 浅析“从旧兼从轻原则”在医疗保障行政处罚案的理解与适用

【案情】

某省新修订的《医疗服务价格项目规定》于2021年11月1日正式施行，其中规定了“行甲手术可按A项目收费”；但旧《医疗服务价格项目规定》规定的是“A项目收费不包括行甲手术”。换言之，在2021年11月1日前，行甲手术按A项目收费是不符合规定的。随着医学的发展，医疗设备的更新让部分手术收费内涵发生变化，某省有关部门也随之修改了医疗服务价格项目。在2021年11月1日后，行甲手术按A项目收费是符合规定的。2021年11月20日，某省医保局对辖区多间医院进行检查发现，部分医院存在2021年11月1日前“行甲手术可按A项目收费”的情况。该行为根据旧规定是违规的，根据新规定却是合规的。

【法律法规】

一、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条【从旧兼从轻原则】实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

二、《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》“三、关于新旧法律规范的适用规则  根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的”。

三、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百条第二款规定：人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

【疑点】

某省《医疗服务价格项目规定》属规范性文件，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定的法律、法规、规章。是否可参照适用《行政处罚法》第三十七条规定的“从旧兼从轻”原则？该行为于新规定施行后被医保行政部门发现，该如何定性及处罚？

【评析】

笔者认为是可以参照适用“从旧兼从轻原则”的。理由如下：

（一）“从旧兼从轻原则”包括两个方面: 一是从旧原则，行政处罚的依据是违法行为发生时的法律、法规、规章，体现了法不溯及既往原则的精神，强调违法状态已经产生并结束；二是从轻原则，在作出行政处罚决定时，如果新的法律、法规、规章对违法行为设定处罚较轻或不认为违法的，则适用新的法律、法规、规章。

（二）合法有效的规范性文件可视为上位法的细化。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定：行政规范性文件不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。由此可见，行政规范性文件是依据法律、法规、规章及相关政策规定制定的，它的基础来源为法律、法规、规章等。结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百条第二款，只要规范性文件合法有效，可视为在“法律、法规、规章”的框架及内容下的细化、解释，同一体系。

（三）合法有效的规范性文件可参照适用“从旧兼从轻原则”。笔者认为，不与上位法冲突的规范性文件、标准等，可以参照《行政处罚法》第三十七条规定适用“从旧兼从轻原则”。结合本案，2021年5月1日《医疗保障基金使用监督管理条例》（以下简称《条例》）施行后，医疗保障领域关于查处违法违规的相关法律、法规、规章未作出修改，但相配套的规范性文件如医疗服务价格项目有关规定已作调整，调整对行为是否合法的标准产生了改变，因此只要该规范性文件是合法有效的，应适用从旧兼从轻规则。

综上所述，某省医保局应参照《行政处罚法》第三十七条的规定，从更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益的精神，将从旧兼从轻原则适用于规范性文件，对医院于2021年11月1日前行甲手术按A项目收费的行为不予行政处罚。

值得注意的是，根据“从旧兼从轻”原则，对医院此前行为不予行政处罚，但不能免除其违约责任。根据《条例》第四十八条第二款规定：“违反本条例规定，给有关单位或者个人造成损失的，依法承担赔偿责任。”故2021年11月1日前，医院行甲手术按A项目收费是违反了医疗保障经办机构与医院签订的协议约定，经办机构可依据协议约定，追究违约责任。由此引起参保人损失的，也应依法承担民事赔偿责任。

作者 | 黎展贞  佛山市医疗保障局

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 王梦媛 买晓飞

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