探讨 | 医保行政处罚事先告知程序的2个关键问题

医疗保障行政处罚事先告知是指医疗保障行政部门在作出行政处罚决定前，将拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利告知当事人，并听取意见的程序性法律行为。是保障当事人陈述、申辩权和听证权在医疗保障行政处罚中的具体体现，是医疗保障行政处罚必不可少的法定程序。

《医疗保障行政处罚程序暂行规定》为保障当事人的陈述、申辩权和听证权做了明确规定。《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第四十一条，根据调查情况，拟给予行政处罚的案件，医疗保障行政部门在作出行政处罚决定之前应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。医疗保障行政部门应当充分听取当事人陈述、申辩意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。拟作出的行政处罚属于听证范围的，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，医疗保障行政部门应当依法组织听证。当事人提出事实理由或者证据成立的，医疗保障行政部门应当予以采纳，不得因当事人的陈述、申辩或者申请听证而加重行政处罚。

笔者通过参加案卷评查会，结合执法实践，发现关于医疗保障行政处罚事先告知程序，有两个问题值得大家关注并探讨，下面就对这两个问题做简要的分析。

一、医疗保障行政处罚事先告知程序中的陈述、申辩权告知和听证权告知，能否合并进行。

从医疗保障行政处罚事先告知内容上来看，包括陈述、申辩权告知和听证权告知，用的法律文书分别是《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。由于《行政处罚法》《医疗保障行政处罚程序暂行规定》并没有明确规定，告知当事人这两类权利所需文书的法定形式。在执法实践中，对于听证案件，陈述、申辩权告知和听证权告知，能否合并进行，产生了不同的观点和做法。

第一种观点认为，行政处罚陈述、申辩权告知和听证告知是两个独立的程序，应当分别告知，不能二者合一，应该分别送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。

第二种观点认为，听证本质上就是行政机关听取当事人的陈述、申辩，听证权是陈述、申辩权的更高形式，是陈述、申辩的升级版，因此只告知当事人听证权就可以了，没必要再告知当事人陈述、申辩权，只送达《听证告知书》就行了。

第三种观点认为，属于听证范围的案件，陈述、申辩权告知和听证权告知虽然是两个程序，但可以合并告知，向当事人送达《行政处罚事先告知书》，在一份文书中既告知当事人陈述、申辩权，又告知当事人听证权。

笔者赞同第三种观点，在法律文书要素齐全的基础上优化程序，精简文书，提高效率，也是规范执法的一个方面。

二、医疗保障行政处罚事先告知程序应该在哪个时间节点进行。

医疗保障行政处罚事先告知程序包括陈述、申辩权告知和听证权告知。如果是医疗保障行政处罚普通程序的案件，告知当事人陈述、申辩权，属于听证范围的案件，还要告知当事人听证权，特别是需要经过法制审核、行政负责人集体讨论的案件，何时告知当事人依法享有陈述、申辩权和听证权，《行政处罚法》和《医疗保障行政处罚程序暂行规定》只是规定在拟作出行政处罚决定之前。因此，在执法实践中，当事人的陈述、申辩权和听证权，应该在哪个时间节点告知当事人，产生了两种不同的观点和做法。

第一种观点认为，应该在行政机关负责人集体讨论之后，行政处罚执法流程是立案→调查取证→调查终结报告→法制审核→集体讨论→事先告知→听证告知→处罚决定→送达→执行，持这种观点的认为，需要法制审核和集体讨论的案件，只有经过法制审核、行政机关负责人集体讨论之后，行政机关才能作出行政处罚决定，然后告知当事人陈述、申辩权、听证权。

第二种观点认为，只要案件在调查结束之后，根据调查情况就可以拟作出行政处罚决定，告知当事人陈述、申辩权、听证权，行政处罚执法流程是立案→调查取证→调查终结报告→→事先告知→听证告知→法制审核→集体讨论→处罚决定→送达→执行。

笔者赞同第二种观点，因为根据《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第三十六条规定，案件调查终结，办案机构应当撰写案件调查终结报告，案件调查总结报告内容包括“处理意见及依据”。同时《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第四十一条规定，根据调查情况，拟给予行政处罚的案件，医疗保障行政部门在作出行政处罚决定之前应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。从这两条规定可以看出，调查终结后就可以拟做出行政处罚决定。同时根据《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第三七条的规定，有“责令解除医保服务协议等直接关系到当事人或第三人重大权益，经过听证程序的”，在医疗保障行政部门负责人作出决定之前，应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。根据《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第四十三条规定，医疗保障行政部门负责人经过对案件调查终结报告、法治审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，根据不同情况，分别作出决定。第四十四条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚案件，应当由医疗保障行政部门负责人集体讨论决定。从这几条规定可以看出，当事人陈述和申辩意见以及听证笔录本身就应是法制审核和集体讨论的主要内容之一，陈述、申辩权告知和听证权告知应在法制审核、行政负责人集体讨论程序之前。

实际上，在集体讨论之后再进行行政处罚事先告知程序，如果当事人提出的事实、理由和证据经过复核成立的，再进行法制审核和集体讨论？这样重复进行，实无必要。如果对当事人提出的陈述、申辩意见，不再进行法制审核和集体讨论，那行政处罚事先告知程序就会流于形式。因此，医疗保障行政处罚陈述、申辩权告知和听证告知应在调查终结之后进行，需要法制审核和经过集体讨论的，经过法制审核和集体讨论程序后下达行政处罚决定书。这样更符合法条规定之间的逻辑顺序，也更加严谨、高效。当然，当事人如果对行政处罚决定不服，当事人的合法权益还可以通过行政复议和行政诉讼这两种法律救济途径来实现。

原标题：医疗保障行政处罚事先告知程序浅析

作者 | 池利军  河南省安阳市龙安区医疗保障局

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 王梦媛 买晓飞

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