朱少东 关阵 王秋石 | 中国的财政分权与环境污染: 一项元分析
中国的财政分权与环境污染:
一项元分析
朱少东 关阵 王秋石
（中山大学）
引文参考：朱少东、关阵、王秋石.2023.中国的财政分权与环境污染:一项元分析[J]. 公共管理评论,5(1):网络首发
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摘要
中国的财政分权如何影响环境质量是一个重要的理论和实践问题,但是现有的环境联邦主义、新结构经济学等都不能解释全部影响机制,也不能得出一致的实证结果。本文采用系统的文献搜索方法筛选出 82 篇实证研究,并运用元分析的方法对其中 1099 个效应量进行了加权计算。结果发现,中国的财政分权总体上对环境污染具有正向影响,其加权平均效应量为0.137。进一步的元回归分析表明,使用支出分权和非外溢性的污染物均负向调节财政分权和环境污染的关系,而不同的测量方法、模型设置和发表情况等也对两者的关系具有显著影响。本研究的结论不仅对推动该领域研究向更高层次发展具有重要的作用,而且对我国财政分权制度的改革和环境政策的完善也有重要的实践意义。
关键词
财政分权;环境污染;环境联邦主义;新结构经济学;元分析
投稿时间：2022/5/23
送外审时间：2022/5/26
首轮外审完成时间:2022/6/10
录用时间：2022/7/11
一、引言
良好的环境质量是经济和社会良性运行的基本保障,也是实现人民日益增长的美好生活需要的必要条件。然而,随着近年来中国经济的高速增长,环境问题也变得日益突出。严重的环境污染不仅成为制约经济社会可持续发展的一大难题,也构成了对人民生命健康和财产安全的潜在威胁。据统计,我国已持续多年成为世界第一大二氧化碳(CO2 )和二氧化硫(SO2 )排放国;2016 年,我国的PM2. 5浓度均值仍为30. 45μg /m3,是全球PM2. 5污染最严重的国家之一①。据不完全估计,仅空气污染一项就导致我国每年约 120 万人死亡以及 2500 万健康生命年的损失,其造成的健康问题和劳动力损失在 2000 年至 2010 年期间平均每年达到中国 GDP 的 6. 5% (Chen and He,2014)。由耶鲁大学等研究机构联合发布的《2020 年全球环境绩效指数(EPI)报告》显示,我国 EPI 得分为 37. 3 分,在参评的 180 个国家和地区中仅列第120 位(Wendling et al. ,2020)。虽然近年来国家加大了环保力度,使得污染问题有所改善,但严峻的环境问题仍是我国当前及未来一段时期实现经济和社会高质量发展的重中之重。
① 作者根据 2016 年全国 342 个地级市的PM2. 5数据计算平均值所得。
环境质量是具有较强正外部性的公共物品,所以政府应该在其中发挥主导作用,否则私营部门或者没有能力,或者缺乏足够的动力,无法提供充足的供给(Zodrow and Mieszkowski,1986)。而政府是否能够充分履行其提供公共物品的职能,又和财政体制的相关制度安排息息相关。改革开放以来,我国的基本制度背景是政治集权下的经济分权,这一分权模式的核心内涵是经济分权同垂直的政治管理体制的紧密结合(傅勇和张晏,2007)。财政分权是经济分权的重要组成部分,对于考察和理解中国中央和地方关系具有重要意义,也是理解中国经济增长奇迹的密钥(林毅夫和刘志强,2000)。自 2015 年 1 月 1 日起施行的《中华人民共和国环境保护法》第六条明确规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”(第十二届全国人民代表大会常务委员会,2014)这也意味着,环境治理的责任主体是地方政府,而非中央政府。但是,1994 年的分税制改革显著改变了中央与地方之间的财政关系,使得中国的财政分权趋势在 20 世纪 80 年代末达到顶峰后迅速回落 ( Cai and Treisman,2006),并造成了中央政府与地方政府之间普遍存在着“财权”与“事权”不对称的问题——地方政府收入占比与支出责任不匹配的现象(陈诗一和张军,2008;陈硕和高琳,2012)。作为我国财政运行的基本背景,财政分权的程度关系到中央与地方之间的利益划分,进而通过影响地方政府的行为选择,对环境质量这一公共物品的供给产生不可忽视的影响(吴勋和白蕾,2019)。
财政分权,从政府间关系的角度而言,是指通过法律等规范化的形式,界定中央和地方各级政府间的财政收支范围,并由中央政府向地方政府下放一部分财政管理与决策权,其核心是让地方政府拥有一定程度的财政自主度(Feltenstein and Iwata,2005;陈硕和高琳,2012)。现有的分权文献认为,提高财政分权的程度可以激发地方政府发展经济的积极性,给予地方政府“从实际出发”的“便宜之权”,为地方政府发展经济和展开竞争提供激励,从而促进经济增长并提高地方公共品供给效率和总量,有利于环境质量的提高( Tiebout,1956;Zhang and Zou,1998;Oates and Portney,2003)。但是高度的财政分权也会造成地方政府片面追求经济发展,为吸引投资而放松环境监管标准,减少环境治理投资,进而导致环境质量下降( Silva and Caplan,1997;傅勇和张晏,2007;刘建民等,2015;罗能生和王玉泽,2017;谭建立和赵哲,2021)。为了解决理论上的分歧,学界对财政分权如何影响环境质量的问题进行了丰富的实证研究,但两种观点均得到了支持(傅勇和张晏,2007;闫文娟和钟茂初,2012;薛钢和潘孝珍,2012;邓玉萍和许和连,2013;谭志雄和张阳阳,2015;黄寿峰,2017)。令人疑惑的是,同样基于我国地方治理实践并且使用类似数据①的实证研究得到的结论却不一致,甚至相互矛盾。已有研究结论的不一致制约了该领域的进一步发展,也阻碍了对其内在因果机制的理解,不利于为相关政策制定提供可靠的理论支撑,因此正确理解财政分权与环境质量的关系及其背后的作用机制就显得十分必要。
① 因版面有限，相关数据已存储在百度网盘，感兴趣的读者可扫码取用。
基于已有文献和实证研究的积累,本文使用元分析方法来回应上述的学术争论,并回答以下两个重要的理论和实践问题:第一,中国的财政分权是加剧还是抑制了环境污染? 第二,现有的实证研究结论为什么会存在差异? 相比传统的描述型文献综述,元分析是一种更严谨的定量分析工具,对解决研究结论不确定或争议较大的问题尤为适用。元分析方法的使用可以超越单篇研究的局限,帮助我们全面并量化地总结和分析财政分权与环境污染的关系,为该研究领域的不断推进和发展奠定坚实的基础。本文的主要贡献在于:使用元分析方法综合考察财政分权对我国环境污染的影响效应,得出更加稳健、可靠的实证结论;基于对现有研究相关特征的编码,使用元回归方法识别造成研究结论差异的调节变量,深入探讨财政分权对环境污染产生不同效应的情境,从而为科学制定我国的分权政策和环境政策提供充分的经验证据。
二、理论分析与研究假设
(一)财政分权对环境质量的影响机制
国外文献一般将财政分权与环境治理关系的理论框架称为“环境联邦主义”(Environmental Federalism)。这一理论假设政府是仁慈且高效的,在“用脚投票”模型下,地方政府为了吸引更多资源和居民流入本辖区,会倾向于做出更有效率的决策并不断提高公共服务支出,提供较高水平的环境质量就是其中一项重要内容(Stigler,1957)。从公共物品的配置效率而言,与中央政府相比,地方政府更了解地区居民的偏好和技术水平,因而给予地方政府更大的自主权,由地方政府提供环境质量有助于环境治理效率的提高(Peltzman and Tideman,1972;Cropper et al. ,1999; Barankay and Lockwood,2007;Oates,2008)。因此,财政分权是处理环境偏好异质性并满足居民差异化需求的有效手段(Caplan and Silva,2005)。从公共物品的供给效率而言,分权能增强选民对地方选举政治家的控制、促使地方政府展开标尺竞争、削弱利益集团的游说作用,促使地方政府减少浪费、降低供给成本并提高产出质量(陈硕和高琳,2012),因此也可以提高优质环境的供给量。一些学者认为,我国中央政府与地方政府间的分权性质更接近于财政联邦主义的框架(Jin et al. ,2005;王守坤和任保平,2009),因此也可以用于解释分权与环境的关系。针对中国分税制改革以来的实际情况,这些学者的实证分析结果部分支持了环境联邦主义的观点。薛钢和潘孝珍(2012)认为,支出分权度越高,地方政府为了获取更多的转移支付,越需要与中央政府的目标保持一致,从而在环境保护中投入更多的资源,最终促进环境质量提高。还有一些研究认为,我国财政分权程度高的地区多数属于经济发达地区,比落后地区更关注环境质量,同时也拥有充足的环境治理资金可用于环境保护(郭志仪和姚慧玲,2011;谭志雄和张阳阳,2015)。
然而,随着分权理论的发展,另一种观点认为,早期环境联邦主义过于强调政府作为“公共人”的理想化角色而具有不合理性,因为政府和官员本质上都是追求效用最大化的“理性人”。该观点认为,在制定公共政策的过程中,一旦政府效用最大化目标与社会福利目标发生冲突,政府就会倾向于牺牲社会整体福利而谋求自身利益的最大化(North,1981)。地方政府竞争也被引入财政分权的视域之下(Qian and Weingast,1997;Montinola et al. ,1995;皮建才等,2014),政治晋升和经济激励下的分权体制会引发地方政府之间的恶性竞争,并导致“逐底竞争”:地方政府为了吸引企业、增加就业机会和税收等,会降低环境管制标准,导致环境质量下降(Oates and Portney,2003)。与此同时,分权还会导致经济规模效应的丧失,不仅提高公共品供给的成本(Prud'homme,1995),还会扭曲地方政府的公共财政支出,导致环境治理的供给不足(Holmstrom and Milgrom,1991;傅勇和张晏,2007;闫文娟和钟茂初,2012)。另外,还有人认为,分权还会使地方领导人更容易被利益集团俘获( Prud'homme,1995;Barankay and Lockwood,2007),从而进一步恶化公共品的供给,加剧环境污染。针对我国的具体情况,学者认为,在地方政府官员“为晋升而竞争”的激励扭曲下,财政分权会导致地方政府降低环境管制标准或与企业“合谋”牺牲环境质量以换取经济利益,从而忽略了当地居民对环境质量这一公共物品的需求和偏好,最终加剧环境污染(邓玉萍和许和连,2013;刘建民等,2015)。
在以上理论框架的基础上,付才辉等(2017)、郑洁等(2018)又提出用新结构经济学来解释财政分权对环境的影响。新结构经济学强调政府应该在遵循比较优势的发展战略下,使得各项经济政策有利于对当地要素禀赋和产业进行最优化匹配,从而形成具有相对优势的当地产业,实现当地产业的良性、自给发展(Lin,2003)。基于这一理论的新结构环境经济学认为,在我国地区资源禀赋和潜在比较优势差异明显的条件下,提高财政分权程度可以发挥地方政府的信息优势,制定符合比较优势的发展战略,避免“一刀切”的局面。这样的战略可以使地方产业结构趋于优化,从而实现经济和财政收入的长期快速增长,地方政府才有能力投入更多的财政支出用于环境治理;并且,具有自生能力的企业在面临更强环境管制的时候,也更有能力将环境污染内部化,从而有效缓解地区的环境污染问题(林毅夫,2012)。相反,假如财政分权程度低,中央对地方的发展干预大,地方的发展战略违背其比较优势的可能性也就很大,从而引起地方产业结构扭曲,经济发展缓慢,地方政府的财力不足以支撑环境治理,并且当地企业也会缺乏将环境污染内部化的能力,最终导致环境污染的加剧(付才辉等,2017)。郑洁等(2018) 对上述新结构环境经济学理论进行了验证,结果表明财政分权程度的提高有利于地区发展战略的优化,进而能够有效地抑制财政分权可能给环境带来的负面冲击。郭志仪和姚慧玲(2011)在水污染的研究中也发现,财政分权程度抑制了水污染水平,原因在于地方政府增加了相应的公共支出,帮助当地企业提高了生产效率,改善了环境质量。
整体来看,早期的环境联邦主义理论建立在政府仁慈且高效的假设前提之上,过于强调政府作为“公共人”的角色,而忽视了政府追求自身利益最大化的一面;后来的分权理论又片面强调政府“理性人”的一面,认为政府只追求自身利益最大化,不顾其作为公共组织所必须承担的义务和基本公共服务职能,过于强调财政分权对环境的负向影响机制(郑洁等,2018);而新结构经济学基本上与后期的环境联邦主义理论保持一致,提出遵循比较优势的发展战略可以抑制财政分权对地区环境产生的负面作用,但是这一观点目前还没有得到实证文献的充分支持。上述理论对财政分权影响环境治理的作用机制都有一定的解释力,但都无法解释全部,这也是造成相关实证研究结果不一致的重要原因。在相当长的一段时间内,由于缺乏公共品配置的良性激励机制和有序的政府竞争环境,财政分权恐怕难以达到 Tiebout(1956)所预测的那种公共品最优化的配置结果,也很难实现新结构环境经济学所预测的通过制定最优发展战略来抵消财政分权对环境的负面影响。与此同时,由于财政制度和官员考核制度安排不尽合理,地方政府财政自主权的提高不仅不能保证环境保护类公共物品的合理生产和最优配置,反而在晋升压力的激励下导致地方政府片面追求经济增长而牺牲环境质量的“逐底竞争”(皮建才等,2014;吴俊培等,2015)。虽然中央政府已经开始调整官员晋升的考核体系,并将环境保护纳入其中,但是这些政策的效果短期内难以显现。因此,基于上述分析,本研究认为,在中国目前的央地关系和政治体制下,财政分权程度的提高总体上会加剧地方环境污染。由此,本文提出如下假设:
假设1:地方政府财政分权总体上加剧了环境污染。
(二)影响财政分权与环境质量关系的调节因素
1. 财政分权的测度
现有关于分权的一般性文献并没有确定财政分权的最优测量指标,而是仅仅从理论上给出了一些大的原则。学者们为中国的财政分权设计了多种测量指标:林毅夫和刘志强( 2000) 使用财政收入边际增量留成来刻画分权对地方的激励程度;Davoodi and Zou(1998)使用地方自由收入占地方总收入的比重来刻画财政独立性或自给程度;还有一些学者结合中国现实的转移支付体系和预算外收支制度系统分析了 5 大类 12 个财政分权指标(王志刚和龚六堂,2009)。本文梳理了现有文献中财政分权的主要测量指标(见表 1)。
① 文献中具体的计算方法会略有差异,比如采用人均数值来控制人口因素或将中央本级和省本级收入加总等。
采用不同的财政分权程度测量方法往往会导致不一致甚至截然相反的实证结论(赵文哲, 2008;王志刚和龚六堂, 2009;陈硕和高琳, 2012; 徐永胜和乔宝云,2012)。例如,乔宝云等(2005)在使用“支出指标”时发现财政分权程度的提高会显著地降低公共品的供给,而陈硕(2010)基于“财政自主度”指标的研究却显示财政自主度的提高有利于地方公共品的供给。陈硕和高琳(2012)详细比较和分析了现有分权指标后认为,大多数文献将一般性理论和跨国研究的分权指标直接应用到中国的实践中,既没有充分考虑和讨论采用某个特定指标的理由,也忽视了每个指标不同的侧重点,在很大程度上认为它们彼此是可以互相替代的。但事实上,不同分权指标背后反映的事实与逻辑可能是完全不同的,而且中国的央地关系与财政结构也是随时间变化而变化的。比如,Lin and Liu(2000)使用省级政府在本省预算收入的边际分成率来衡量各省份与中央的分权程度,但是这个指标是特别为“财政包干制”而设计的,并不适合测量 1994 年分税制改革以后的分权变化。另外,目前的大部分分权指标的测量都没有考虑预算外财政收入和非预算财政收支的情况,因此表 1 中的 3 个指标实际上会略微低估地方政府真实的财政自主度。
财政分权程度的不同测量也会直接影响到研究的结论。由表 1 中的计算公式可知,支出分权一般以地方(人均)财政支出占中央(人均)财政支出的比值来衡量。因为“支出指标” 一般将中央转移支付的部分视作自有财力的增加( 陈硕和高琳,2012),所以“支出指标”的数值越高,地方政府对中央政府的转移支付的依赖性就越强。相应地,该地方政府也就越有可能积极响应中央政府关于环保的号召,投入更多的精力到环境污染的治理中去,进而改善环境质量。与之相反,收入分权度和财政自主度的测量指标一般不涉及转移支付的部分,因此这两个指标的数值越高,来自地方政府的收入比例也就越高。相应地,该地方政府也就越有可能将注意力集中于发展经济上,从而间接导致当地环境污染的加剧。现有的一些实证文献初步印证了上述分析和判断。谭志雄和张阳阳(2015)发现以支出分权衡量的财政分权抑制了环境污染,支出分权程度越高的地区环境污染程度越低。冯梦青和于海峰(2018)的研究发现,财政收入分权加剧了环境污染,而财政支出分权降低了环境污染。
鉴于财政分权的不同测量可能导致研究结论的差异,有必要在元回归模型中对不同的分权测量方法进行控制。以上的分析表明,在其他条件不变的情况下,使用“支出指标”的原始研究更有可能发现财政分权对环境污染的抑制作用,而使用“收入指标”的原始研究可能发现财政分权对环境污染的加剧作用。由此,本文提出如下假设:
假设2a:使用支出分权指标将负向调节财政分权与环境污染之间的关系。
假设 2b:使用收入分权指标将正向调节财政分权与环境污染之间的关系。
2. 环境污染物的外溢性
环境联邦主义理论依据污染的地域特征,将环境污染分成了 3 种情况:全国性污染、纯地域性污染和跨区域污染(Oates and Portney,2003)。从理论角度而言,全国性和纯地域性污染都相对比较简单,可由相应的责任主体制定统一的环境质量标准和排放政策,使得排放污染的边际效益等于治理污染的边际成本即可。在现实环境中,更为常见的是跨区域污染。然而,在多级政府的框架下,很难通过制定环境政策或者征收污染税来内化跨区域污染所带来的社会损失。这是因为,在经济发展和标尺竞争的压力下,地方政府往往不会考虑相邻地区的福利,而是通过增加跨界污染来提高本地区的经济发展水平(Silva and Caplan,1997)。对于有外溢性的污染物,地方政府更倾向于采取“以邻为壑”和“搭便车”的策略将污染的成本转嫁到其他地区。而对非外溢性的地区性污染,地方政府的行为则不会产生扭曲,污染不会出现过度生产的问题。一般而言,财政分权总是对应于某一级政府实际拥有的财政自主度和支出控制权(陈硕和高琳,2012)。因此,财政分权程度越高,地方政府转嫁外溢性污染成本的动力和能力也就越高,从而对环境质量造成的负面影响也就越大。
一些基于中国实践的实证研究发现,中国的财政分权增加了外溢性公共物品(如废水、废气)的污染排放强度,但并不会增加地方污染公共物品(如固体废弃物)的污染排放强度(闫文娟和钟茂初,2012)。黄寿峰(2017)发现,财政分权度的提高会显著恶化本区域及其周边的雾霾污染情况,但对固体废弃物排放规模并无显著影响。郑洁等(2018)的研究结果显示,财政分权和固体废弃物关系的显著性最弱,且不存在空间相关性。
因此,污染物是否具有外溢性会使得地方政府对其采取差异化的行动策略,进而给环境质量带来不同程度的影响。以上理论分析和经验证据都表明财政分权对非外溢性污染物的影响较小,而对外溢性污染物的影响较大。因此,在其他条件不变的情况下,原始研究如果对外溢性和非外溢性的污染物进行了控制,那么所得到的财政分权对环境污染的影响参数应该小于未控制外溢性的研究所得到的参数。具体的研究假设如下:
假设 3:对污染物的外溢性进行控制将负向调节财政分权与环境污染之间的关系。
3. 其他调节变量
除上述因素之外,文献还表明,数据的选取、模型的设定、估计方法、政府层级以及发表偏倚等也会对财政分权与环境污染之间关系的研究结果产生显著影响(陈硕和高琳,2012;Ringquist,2013)。
(1) 数据和模型设定。一般而言,首先,原始研究使用的样本量越大,其参数估计的标准方差就越小。因此,在其他条件不变的情况下,样本量会影响参数估计的精度。其次,部分原始研究将样本所跨年度也纳入计量模型,用来考量财政分权和环境污染的长期影响。从陈硕和高琳(2012)的研究结论可以看出,无论是用“支出指标”还是“收入指标”来测量分权,都会受到时间变化的影响。因此,对年份的控制很有可能会影响到最后的研究结论。再者,由于受到环境库兹涅斯曲线理论的启发,部分原始研究认为财政分权和环境污染之间可能也存在着边际效用递减的“非线性”关系(吴俊培等,2015),因此在模型中加入了二次项(如黄寿峰,2017),这也有可能会对财政分权的估计系数产生影响。最后,一些原始研究还对财政分权和环境污染之间可能存在的内生性问题进行了处理(如刘建民等,2015),但是另一些原始研究却没有。对内生性进行处理的研究更有可能得到准确的估计值,所以控制内生性与否也会调节财政分权与环境污染之间的估计系数。
(2)政府层级。现有的分权文献大多数都采用了省级政府作为研究对象,仅有少部分研究采用了省级以下的分权指标(如刘建民等,2015)。我国财政体制中实行“下管一级”的原则,这使得不同层级的政府可以为所管辖的下级政府独立划分事权和财权。从近 20 年来的财政实践来看,我国省本级、地市级和县乡级财政收支的比重并不对称,表现为事权与财权的不对称(刘小勇,2008)。不同的财权和事权分配可能会导致不同的地方政府行为,因而造成对环境污染问题不同的对待。此外,现有研究还发现,在地市级层面,财政分权与地方政府竞争对环境污染产生明显的“逐底”效应,且随着财政分权程度的提升,环境质量会进一步恶化。但是在省级层面,这种“逐底”效应并不十分明显(刘建民等,2015)。从这方面说,使用省级以下数据的原始研究更有可能发现财政分权对经济增长和对环境污染的正向作用。综上,我们认为使用不同政府层级数据的原始研究有可能得出关于分权与污染之间关系的不同结果。
(3)期刊论文。在我们收集的样本中,大约有 35%的效应量来自未经同行评议、还没有正式发表的博士、硕士学位论文。之所以选择未正式发表的论文,是因为采用同行评审制度的期刊更容易发表倾向性明确、结果显著的论文,而那些结果不显著或者和多数文献结论相悖的研究往往不容易被发表。为了克服学术期刊倾向性给本研究带来的影响,我们遵照元分析的惯常做法,一方面在样本中尽可能多地收集未经发表的博士、硕士论文,另一方面加入对出版类型的控制变量。这一做法不仅可以侦测是否存在发表偏倚,而且可以在一定程度上修正发表偏倚对其他参数的影响(Ringquist,2013)。
由于上述调节变量在我们的元回归模型中主要起到控制作用,并不是本研究关心的重点,所以我们只给出一个比较笼统的研究假设:
假设4:数据结构、模型设定、政府层级、出版类型会对财政分权与环境污染之间的关系产生调节作用。
三、数据和编码
(一)数据来源与样本筛选
全面且准确的文献搜集和筛选是保证元分析质量的先决条件,本研究通过多种途径来达到这一目的。本研究首先确定了如下文献纳入标准:①文献必须使用量化的数据和方法进行分析;②文献必须关注中国情境下财政分权和环境污染的关系;③文献所包含的数据统计量必须完备(统计系数、样本量以及 t 值或标准误、z 值、p值),以保证能够对其进行相应的编码。其次,本研究使用关键词“财政分权”和“环境∗”或“∗污染”进行全文格式搜索,文献的截止时间为 2020 年 12 月。为了防止遗漏相关文献,我们综合使用了中国知网、维普、万方、谷歌学术等期刊和学位论文数据库进行检索。通过上述操作,共得到相关文献的初始记录 3468 条。接下来,按照 Cochrane 学会推荐的操作流程,对文献进行了细致筛选,具体流程见图 1。最终纳入了 82 篇原始文献,其中包括 64 篇期刊论文、3 篇博士学位论文、15 篇硕士学位论文,其中 3 篇为英文文献①。
①因版面有限，相关数据已存储在百度网盘，感兴趣的读者可扫码取用。
(二)编码规则及效应量计算
在确定分析的样本之后,需要对文献中的原始统计量进行相应的编码和转换,计算出元分析的关键指标——效应量。效应量是对两个变量关系强弱程度的定量测量,在调查研究中通常体现为变量之间的相关系数(r),在实验研究中则为Cohen'sd 统计量或标准化的均值差。目前管理学主要运用相关系数或回归技术进行分析,本研究纳入的文献也不例外,因此本研究主要采用基于相关系数(r-based)的效应量来表示财政分权和环境污染的关系。首先需要将原始的估计参数转化为相关系数r,其计算公式和方法为:
其中,t 为回归系数 T 检验的结果,df 为自由度①。由于原始研究所使用的样本规模并不相同,为了修正小样本可能带来的偏差,需要将相关系数 r 进一步转化为标准的效应量 Fisher's Z,其计算公式和方法为:
通过上述式(1)和式(2)式计算得出最终用于元分析的效应量 Fisher's Z。为了确保编码数据的可靠性,由 3 位经过培训的编码员对本研究的纳入文献进行了独立编码,经计算得出编码的一致性系数为 93. 33%(>90%),达到较高可靠水平(Ringquist,2013),表明编码的整体效果良好。最终,我们从 82 篇研究中获取了 1099 个效应量,其中 841 个效应量大于 0,258 个效应量小于 0,变化区间为 [-0. 626,1. 585]。
四、元分析
本节首先采用元分析方法计算原始研究样本的加权平均效应量和随机累积效应,然后通过漏斗图和相关检验来分析现有研究中可能存在的发表偏倚,最后再通过元回归模型来探索影响财政分权与环境污染关系异质性的主要因素,并对结果进行讨论。
(一)平均和累积效应量
加权平均效应量是元分析对真实世界中一对变量关系的参数估计值,它可以帮助我们回答本文的第一个研究问题:中国的财政分权是加剧还是缓解了环境污染?为了准确计算原始研究的平均效应量,本研究首先通过相关统计方法识别效应量的异质性,从而选择合适的估计模型。Q 检验的结果为 1953. 03(p<0. 01),I2 的计算结果为 95. 9%,表明应该选择随机效应模型。基于 82 篇纳入文献的总体平均效应量的统计结果见图 2。经过加权计算得到财政分权和环境污染之间的平均效应量0.134(Z = 6. 012,p<0. 001),95%的置信区间为[0. 090,0. 177]。这一结果表明,财政分权显著地加剧了环境污染,假设 1 得到了一定程度的支持。
(二)发表偏倚分析
发表偏倚的存在可能会对元分析的有效性产生影响(Ringquist,2013),本节主要通过漏斗图以及 Egger 和 Begg 检验发表偏倚。如图 3 所示,效应量的分布存在明显的不对称,右上角椭圆形圈内的效应量明显要多于左上角的对称区域内的效应量,这显示了该领域的实证研究可能存在一定程度的发表偏倚。
接着,本研究采用 Egger 和 Begg 两种检验方法对发表偏误进行检验。检验结果显示,Egger(4. 452,p<0. 000)和 Begg(6. 564,p<0. 000)检验均显著拒绝了零假设,表明该领域已有研究的确存在发表偏倚,即学术期刊更倾向于接受财政分权加剧了环境污染结论的研究。鉴于发表偏倚的存在,图 2 汇报的平均效应量有被高估的可能。
(三)元回归分析
本节通过进一步的元回归分析来识别影响效应量大小的调节因素。数据从 82项原始研究中编码得出,因变量 Yi(下标 i 为原始研究的序号)为财政分权和环境污染之间的未加权效应量(转换为 Fisher's Z),自变量 X1i-X12i 除了研究假设所关心的变量外,还包括原始研究的数据特征、出版类型、政府层级和地区差异①等调节变量。综上,本研究建立了如下随机效应元回归分析模型:
① 感谢匿名评审专家的建议。
本研究将控制支出分权和控制收入分权分别进行编码,原始研究如使用该测度方法则编码为 1,否则编码为 0;此外,根据现有研究的分类,原始研究若使用非外溢性污染物如固体废物等污染物指标则编码为 1,使用外溢性污染物如污水、二氧化硫等污染物指标则编码为 0。效应量、原始研究的样本量和包含年数为连续变量,其余变量均为二分类变量。主要变量的描述性统计见表 2,从中不难看出,原始研究的变量测量和样本选取都存在较大的差异。
异方差和非独立观察的存在使得参数估计无法使用传统的最小二乘法,因此本研究参照 Ringquist(2013)的建议选取加权最小二乘法(WLS)、聚类标准误(CRVE)和广义估计方程(GEE)来解决上述问题。表 3 给出了使用上述 3 种元回归方法的统计结果。表 3 的模型(1)为无条件随机效应元回归,该模型使用所有效应量再次计算了财政分权和环境污染的平均效应量,即常数项 0. 134,与前文个体研究层面的平均效应量(0. 137)有细微差异。由于这一差异很小,因此财政分权对环境污染的加剧作用总体十分稳健。表 3 的模型(2)、模型(3)和模型(4)为使用 WLS、CRVE 和GEE3 种方法对调节变量的系数估计。结果显示,3 种方法对调节变量的估计系数基本一致,说明调节变量的调节作用得到了准确识别。总体而言,3 种模型均具有统计学意义,并且比较有效地解释了效应量的系统性变化,加入所有变量后的R2 达到了25. 92%。
表 3 的结果显示,本研究的研究假设基本都得到了验证。首先,在其他条件不变的情况下,使用支出分权测度的效应量相比收入分权或财政自主度低 0. 073 个单位,这说明使用支出分权会负向调节财政分权与环境污染之间的关系,而使用收入分权的效应量相比其他指标高 0. 05 个单位,但这一结果并不显著。支出分权程度本质上体现的是地方政府和中央政府在事权上的分配。在现有财政体制的安排下,支出分权程度越高就意味着对转移支付的依赖越强,地方政府也越需要在财政支出安排上与中央保持步调一致来获得更多的扶持,中央政府因此可以将环境治理的目标更有效地传达给地方政府,促使地方政府在环境治理上投入更多的资源,从而抑制环境污染。相反,收入分权或财政自主度的提高一般意味着地方政府有更强的动力去加快地方经济发展,从而获得更多的财政收入。在这一过程中,环境保护往往成为地方政府牺牲掉的次要目标。综上所述,这一结果进一步验证了现有研究的发现,假设 2a 得到了支持,而假设 2b 没有得到充分证据的支持。
其次,使用非外溢性污染也具有显著的负向调节作用,标准化系数为-0. 133。这一结果表明,财政分权对非外溢性污染物排放的影响要低于其他具有外溢性的污染物。非外溢性污染物的扩散性和外部性较弱,其带来的负面影响无法转移,随之产生的治理成本也大多由属地政府承担。反观外溢性污染物,其具有高度的扩散性和外部性,很容易转移至其他地区,因此地方政府更有可能选择“以邻为壑”和“搭便车”的策略。此外,在环境治理层面,由于治理权责较难界定,对于外溢性污染物的治理大多消极对待。3 个模型的回归结果都一致地支持了这一观点,假设 3 得到了验证。
再者,数据和模型设定对效应量也产生了不可忽视的影响。元回归结果显示,样本量的估计系数没有对效应量产生显著影响,表明本研究中样本量大小不是两者关系之间系统性差异的主要原因。研究的时间跨度即数据包含年数负向调节了财政分权和环境污染之间的关系,标准化系数为-0. 012。这说明,从较长时间跨度来看,财政分权对环境污染渐渐会产生一定的抑制作用,二者关系可能处于动态变化之中,但这一调节作用并不稳健,在 CRVE 和 GEE 模型下并未通过显著性检验。财政分权二次项也对二者之间的关系有负向调节作用,标准化系数达到了-0. 103。这一结果证实了二者之间可能确实存在倒 U 形关系,目前的研究仍处于拐点的左侧,长期来看,财政分权对环境污染有抑制作用。控制内生性这一变量的系数显著为正,且达到了 0. 215,这与研究预期并不相符。根据 Jiang(2017)的分析,这可能是发文导向带来的偏差,即研究者通常保留系数显著的结果,通常会偏爱于估计系数值更大的工具变量以保证估计系数显著。这一结果显示,该领域的研究还需要选取更合适的模型和工具变量来更好地解决内生性的问题。地区的控制变量均不显著,这说明财政分权和环境污染的关系并未受到区域异质性的影响。
最后,元回归的结果还显示,控制期刊发表的变量具有显著的正向调节作用,这说明那些结论为财政分权导致环境污染加剧的研究可能更容易被学术期刊正式发表,证实了本研究可能存在一定程度的发表偏倚问题。由于我们在文献搜集过程中已经尽可能多地纳入了学位论文等灰色文献(18 篇),并且在元回归中通过加入调节变量来减轻发表偏倚的影响,所以本研究最后的结论应该还是可靠的。但是,该领域的后续研究需要考虑到发表偏倚的情况,并努力探究在财政分权与环境污染研究中存在发表偏倚的深层次原因。
为了进一步检验本研究结论的可靠性,本研究还进行了如下的稳健性检验。首先,我们注意到肖彦昊(2015)和张欣怡(2015)这两篇文章在样本中贡献了 95 个效应量,高达效应量总数的 8. 644%。本研究去除两篇文章的效应量进行回归分析,元回归结果并未发生显著改变(见表 4)。其次,研究以“十二五”时期和“十三五”时期作为时间分割,对原始研究进行了分样本回归,回归结果也并未产生较大的变化。综上,表 3 汇报的结果是稳健可靠的。
五、结论与政策性含义
本研究系统回顾了我国财政分权和环境污染之间关系的长期理论和实证争论,并使用元分析技术对 82 篇原始文献中的 1099 个效应量进行了定量分析。结果发现,财政分权总体上对环境污染具有显著的加剧作用,其加权后的平均效应量为 0. 137。进一步的元回归分析显示,使用支出分权来测量分权程度会负向调节分权与污染之间的关系。这一结果表明,如果支出占比提高,地方政府则有可能会更加依赖于上级政府的财政支持,因而降低与其他同级政府恶性竞争的可能,同时也更有可能执行较为严格的环保政策;相反,收入分权和财政自主度的提高则往往容易刺激地方政府大力发展经济而忽视环境保护,造成环境问题的恶化。元回归还发现,污染物的外溢性也是影响二者关系的重要调节变量。具体而言,财政分权对非外溢性污染的加剧作用远小于外溢性污染,这从侧面证实了地方政府确实存在“以邻为壑”和“搭便车”的行为。此外,本研究还发现,模型设置和发表偏倚也会对分权和污染两者之间的关系产生不可忽视的影响:控制二次项对二者关系具有负向影响;控制内生性对二者关系具有正向影响;而我国期刊更倾向于发表结论为二者存在正向关系的研究。
近年来,越来越多的文献开始采用多种数据和统计方法来验证财政分权对环境质量造成的影响,但是却很难达成一致的意见。本研究采用元分析的方法,对现有的原始研究进行严格的量化分析,得到更加综合、可靠的知识,初步确定了财政分权对环境污染的加剧作用,为深入探讨二者之间的因果关系和影响机制提供了系统而严谨的经验证据,也为制定相关的财政和环境政策提供了一定学术支持。此外,本研究还通过元回归分析,初步探讨了造成目前实证文献结论不一致的主要原因,为推动该领域研究今后的进一步发展奠定了基础。本研究的另一个重要尝试是回应了环境联邦主义、新结构环境经济学等理论,初步证明了这些理论对财政分权和环境质量之间的关系都有一定的解释力,但也都不能解释全部。因此,学术界需要一个更加全面的理论框架,为解释财政分权对环境污染的影响提供一个新的视角。受限于该领域实证研究的现状,一些重要的问题仍然未能涉及。比如,行业差异、污染密集程度差异等都可能对财政分权和环境污染的关系具有调节效应。再如,财政分权如何影响环境污染,其具体机制有哪些? 已有研究主要讨论了地方政府竞争、环境规制、产业结构、环保投入等中介机制,但文献数量仍然比较有限(刘建民等,2015;罗能生和王玉泽,2017;冯梦青和于海峰,2018;洪源等,2018;谭建立和赵哲,2021)。未来的元分析可以进一步揭示财政分权和环境污染关系的边界条件和内在机理①。
① 感谢匿名评审专家的意见。
本研究的发现对提高我国的环境治理水平和改革现有的财政体制具有一定的政策含义。首先,财政分权虽然在一定程度上会加剧环境污染,但这显然不应该成为否定财政分权的理由,因为财政分权对环境污染的影响主要是间接的而不是直接的。在我国政治集权、财政分权的特殊制度背景下,地方政府在治理环境污染问题上扮演着重要的角色。因此,如何采用合理的激励机制和监督机制来积极引导地方政府进行有序竞争,并减少地方政府行为的扭曲,才是减少环境污染、促进经济高质量发展的关键(刘建民等,2015;郑洁等,2018)。其次,财政分权虽然是一个相对统一的概念,但是从不同的角度来考察和测量却有可能得到完全不同的结果。我们的研究结果表明,收入分权或财政自主度的提高更容易导致地方环境污染的加剧。因此,不能对财政分权一概而论,而是应该具体情况具体分析,通过设计恰当的分权制度和控制分权程度来实现既定的政策目标。再者,针对地方环境污染存在外溢性和地方政府“搭便车”的现象,需要加大跨区域合作治理力度,由中央政府对相关的管辖权和利益配置进行统一协调,这样才能将污染外部性问题内部化,有效解决环境污染的外溢性问题。近年来,中央大力推行的全国统一碳排放权交易市场建设,就是这方面的努力和尝试。最后,政策制定者还可以考虑在我国预算制度内部形成一定的硬约束机制,通过环境税、专项转移支付等手段来保障地方政府的财政政策和公共经济活动是环境友好型的,为实现政府间有序竞争和地方经济的长期良性运行保驾护航。
现有关于分权和污染的实证文献仍然存在很多需要改进和完善的地方,因此该领域的研究未来还有很大的发展空间。第一,目前对于财政分权的测量存在比较大的随意性,不同的分权指标背后实际上反映了迥异的事实和逻辑,但是在很多文献中常常被不加区分地混用或代替(陈硕和高琳,2012)。未来的相关研究应该慎重选择分权的测量指标,避免对分权和污染的关系产生误判。第二,现有的研究模型对内生性和二次项的处理还不够精细,使用也比较随意,这增加了实证结论的分歧。本文的研究结果表明,环境库兹涅斯曲线很可能是存在的,因此未来的研究应该常规性地将二次项纳入模型。另外,内生性在相关研究中也是存在的,但是学者们还需要努力寻找更加合适的工具变量来提高实证结果的准确性和一致性。第三,国内期刊存在一定程度的发表偏误,这有可能造成对分权与污染之间关系的高估。一方面,我们需要对相关研究的结论保持谨慎的态度;另一方面,学者们也需要努力发表更多更好的研究,逐渐消除发表偏误,推动该研究领域向更高质量发展。
参考文献 略
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编辑 | 常远 李舒敏
排版 | 王书铭
核发 | 梅赐琪
微信推送：2023年第5期