国家文物局局长刘玉珠：当前文物工作的几个重点任务
第1787期文化产业评论
针对十九大报告提出加强文物保护利用和文化遗产保护传承的问题，刘玉珠认为，文物的保护和利用，在理论上是对立统一的。文物工作者更强调保护，但社会层面可能更多地强调利用。文物保护涉及文物安全，是文物工作者的底线和红线，是全国文物战线的一项主要任务。在相关法规、政策、措施上，都要求在保护好文物的前提下充分利用，为国家经济社会发展服务。文物只有在保护好的前提下才可能被利用，才可能传承。
作者：刘玉珠，国家文物局局长
来源：文化部
编辑：梁鑫
党的十八大以来，习近平总书记就传承中华优秀传统文化、加强文物保护发表了系列重要论述，为新时期文物工作指明了方向。要正确认识我国文物工作面临的发展形势，切实加强文物安全防范，统筹协调文物保护与经济社会发展各方面的关系，努力走出一条符合国情的文物保护利用之路。
文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是中华文明源远流长和生生不息的实物见证，是传承弘扬中华优秀传统文化的历史根脉，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养，是推动经济社会发展的优势资源。深入学习领会习近平总书记系列重要讲话特别是关于文物工作重要指示批示精神,切实增强对历史文物的敬畏之心、依法履行对文物资源的守护之责，这是对一脉相传的中华文化的认同与尊重，是后人对前人遗产成果的坚守与传承，也是文化文物工作者的历史使命与责任担当。
一、我国文物工作基本情况
中华文明源远流长，文化遗产纷繁众多。文化遗产包括文物（物质文化遗产）和非物质文化遗产。文物包括具有历史、科学和艺术价值的古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺石刻、壁画、近现代重要史迹及代表性建筑等不可移动文物，历史上各时代的重要实物、艺术品、文献手稿、图书资料等可移动文物。
我国对文物实行分级分类保护制度。不可移动文物分为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市县级文物保护单位以及尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物。目前我国调查登记的各类不可移动文物76.7万处，其中全国重点文物保护单位4296处，省级文物保护单位7万余处。
可移动文物分为珍贵文物和一般文物，珍贵文物又分为一、二、三级文物2016年，第一次全国可移动文物普查全面完成，全国登录的文物收藏单位11162个，普查文物1.08亿件/套, 按照普查统一标准登录文物完整信息的共计6400万件；其中，珍贵文物约计385万件，数量占比6.02%。
我国世界遗产总数52项，世界排名第二，其中，世界文化遗产36处，世界文化与自然遗产4处，世界自然遗产12处。博物馆是主要的文物收藏机构，截至2016年年底，全国登记注册的博物馆4873个，其中国有博物馆3576个，非国有博物馆1297个；全国免费开放博物馆4246个。随着我国综合国力的显著增强和文物事业的快速发展，文物工作的法律制度、方针政策、理念准则基本形成。
（一）坚持依法保护
从1949年至今，我国出台了与文物保护相关的各种文件超过5000件，现行有效的文物保护法律法规和规范性文件超过600件，形成了以《文物保护法》为核心，与文物有关的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章和其他具有约束力的规范性文件，以及适用中国的国际公约和多边双边协定构成的中国特色文物法律制度体系。
《文物保护法》是中国文化领域第一部法律，是中国开展文物工作、制定专门性或者地方性文物保护法规制度的基本依据，1982年由国家立法机关通过，历经1991年、2007年、2013年、2015年四次修正，2002年1次修订。
《文物保护法》规定了文物保护的基本方针、基本原则、基本制度、主要措施，是一部具有行政法性质的综合性文化遗产保护法律，采取了公权与私权相结合的财产法保护模式，创设了国家保护权利与义务、私人保护的权利与义务。
（二）贯彻文物工作方针
《文物保护法》第四条规定：文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。文物工作方针为中国文物事业发展提供了遵循，具有深刻的科学内涵和逻辑关系，既强调了文物工作的重点所在，又突出了文物工作各个方面的辩证关系。保护是前提，利用是过程，管理是手段，传承发展是目的；保护与利用是文物工作不可或缺的两个方面，二者相互依存、缺一不可，必须两轮驱动，才能彰显价值；文物工作必须立足于保、保用结合，在保护中发展，在发展中保护。
（三）坚持基本理念
经过几代文物人的探索，在借鉴国外经验和我国文物保护实践的基础上，逐步形成了文物保护的基本理念和原则，集中体现在四个方面。
一是不改变文物原状。在使用、修缮、保养、迁移不可移动文物或者使用、修复、保养可移动文物的过程中，保持文物原有的形态和特征。
二是最小干预。把干预限制在保证文物安全的程度上；采取的保护措施，应以延续现状，缓解损伤为主要目标；为减少对文物古迹的干预，应对文物古迹采取预防性保护。
三是慎重重建。一般不提倡原址重建的展示方式，鼓励根据考古和文献资料通过图片、模型、虚拟展示等科技手段和方法对遗址进行展示。
四是真实性和完整性。保证文物古迹本身的材料、工艺、设计及其环境和它所反映的历史、文物、社会等相关信息的真实性，同时要求文物古迹的保护是对其价值、价值载体及其环境等体现文物古迹价值的各个要素的完整保护。
二、地方政府文物保护的法律职责与主体责任
我国文物行政管理体制的基本原则是政府主导、条块结合、分级负责、属地管理。国家文物局主管全国的文物、博物馆工作。地方政府负责本行政区域内的文物工作，努力推动文物保护的“五纳入”：纳入经济和社会发展计划，纳入城乡规划，纳入财政预算，纳入管理体制改革，纳入各级领导责任制。文物保护，基础在县，要着重增强市县政府的文物保护意识、责任和能力。《文物保护法》对地方政府文物保护责任规定了27条。择其要者重点介绍其中6项。
（一）负责本行政区域的文物工作
《文物保护法》第八条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。要落实这条法律规定，最为行之有效的办法就是，把文物工作纳入地方政府政绩考核评价体系，建立文物保护责任终身追责制，督促地方政府全面履行文物保护的主体责任。
（二）应当将文物保护经费纳入财政预算
《文物保护法》第十条规定：县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。
（三）应当将文物保护纳入城乡规划
《文物保护法》第十六条规定：各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。在新型城镇化建设中，各级政府要把文物行政部门作为城乡建设规划协调决策机构的成员单位，确保将文物保护纳入城乡规划。
（四）完善文物保护单位的“四有”工作
《文物保护法》第十五条规定：各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，做出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。
（五）文物拆除、迁建、用途改变，必须依法履行批准程序
《文物保护法》第二十条、二十二条规定：文物保护单位无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；迁移或者拆除省级文物保护单位的，批准前须征得国务院文物行政部门同意。全国重点文物保护单位不得拆除；需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。
（六）实施大型基本建设工程，应当事先报请文物部门进行考古调查、勘探
《文物保护法》第二十九条、三十条规定：进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。需要配合建设工程进行的考古发掘工作，应当由省、自治区、直辖市文物行政部门在勘探工作的基础上提出发掘计划，报国务院文物行政部门批准。
三、我国文物工作面临的发展形势
（一）党中央、国务院高度重视文物工作
党的十八大以来，习近平总书记就传承中华优秀传统文化、增强文化自信、加强文物保护发表了系列重要论述，做出了系列重要指示，明确要求努力走出一条符合国情的文物保护利用之路，为新时期文物工作指明了方向。截至2017年9月，习近平总书记对文物工作做出重要指示批示近40次，出席或见证文物领域重大活动10多次，莅临文物博物馆单位考察指导20多次，重视程度前所未有。国务院召开全国文物工作会议和全国文物安全工作会议，发布《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》，将一批文物领域重大项目、重大工程、重大政策纳入“十三五”国家规划及专项规划，对新时期文物工作进行全面部署。
（二）全社会对文物保护重要性的共识初步形成
全社会文物保护意识显著提高，政府主导、部门协作、社会参与的文物保护格局正在形成。国家文物局会同中央文明办将文物工作纳入全国文明城市测评体系，会同公安部将文物消防安全纳入省级政府消防工作考核体系；全国文物安全、水下文物保护和文物旅游等部际协调机制作用进一步发挥，齐抓共管的工作格局基本形成。
地方党委、政府特别是各级领导干部积极跟进、紧抓落实，对文物价值作用的认知显著提升，对落实保护责任的意识显著增强，30个省（区、市）召开全省（区、市）文物工作会议，28个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团印发关于进一步加强文物工作的实施意见；11个省（区、市）将文物工作纳入地市级党政领导班子综合考核评价体系或年度考核指标体系。社会力量参与文物保护的渠道不断拓宽，社会各界向国家捐赠文物、捐资修缮文物的热情不断高涨，文物保护志愿者、社会组织和民间文物收藏队伍稳步壮大。
（三）文物工作取得显著成就
一是文物保护状况不断改善。全国重点文物保护单位保护状况良好，省级、市县级文物保护单位保护状况大为改善，一般不可移动文物保护得到加强。馆藏文物展示保存条件全面升级，可移动文物修复取得新进展，博物馆藏品预防性保护实现突破。
二是文物工作更好融入经济社会发展。主动服务国家战略，联合申报世界文化遗产、援外文物保护工程和境外合作考古项目成为文化领域“一带一路”建设的重要工作成果，中国文物保护机构在“一带一路”沿线5个国家实施援外文物保护工程和15个国家开展合作考古项目；做好北京城市副中心、河北雄安新区文物保护与考古勘探工作，实施冬奥会区域文物保护工程，完成南水北调工程文物保护工作。
三是文物“活起来”不断拓展。博物馆体系日臻完善，公共服务覆盖面持续扩大，年接待观众9亿人次。围绕弘扬中华优秀传统文化、培育社会主义核心价值观、重大节庆活动等主题举办的精品展览取得良好反响。“互联网+中华文明”三年行动计划有序推进，文博创意产品开发方兴未艾。文物领域国际合作逐步深化，与20个国家签署关于防止盗窃盗掘和非法进出境文化财产双边协定，与34个国家签署政府部门间合作谅解备忘录，文物进出境展览日益成为丰富文化外交、推动文化对话的“重头戏”。培育活跃有序、守信自律的文物市场。
四是文物保护能力不断提升。文物保护法律制度体系基本形成，文物保护标准框架基本搭建。全国文物安全状况大排查、打击文物犯罪专项行动和文物流通市场专项整顿正在推进，文物法人违法案件专项整治行动和长城执法专项督察取得明显成效，公开曝光文物违法犯罪典型案件和文物安全重大事故成为常态，文物安全严峻形势有所好转。文物保护科技含量明显提升，文博人才队伍渐趋优化。
（四）文物工作也面临着诸多难题
一是城镇化进程加速，对协调推进文物保护和经济社会发展提出了新挑战。一些地方政绩观不全面，仍然存在片面追求GDP、忽视文物保护的倾向，有些地方政府没有按照法定时限划定公布文物保护单位的保护范围，法人违法现象屡有发生，一些珍贵的文化遗址、古建筑消失在推土机之下。
二是人民群众文化需求多元多样，对科学合理利用好文物资源提出了新要求。在首都博物馆举办的南昌汉代海昏侯国考古成果展3个多月接待观众超过42万人次；故宫特色文化创意产品广受青睐，社会效益与经济效益取得双赢。人民群众对高品质文化生活的需求呈现“井喷态势”，文物的合理开发利用还有很大潜力。
三是文物数量倍增、社会关注度上升，对文物工作的科学化法治化水平提出了新任务。因基层财力有限，只能优先保证国保、省保单位，大量市县级文物保护单位和一般不可移动文物的维修、保护状况仍然不容乐观。与此同时，文物保护队伍严重不足、结构不尽合理、专业人员比例偏低，特别是基层文博机构队伍相当薄弱的问题依然十分突出；50%的县没有文物保护行政机构，40%的县没有文物保护事业机构。
四、当前文物工作的几个重点任务
（一）加强文物安全防范
文物安全是文物保护的红线、底线和生命线。保护文物安全是一项长期而又艰巨的工作。当前文物遭受盗窃盗掘盗捞案件高发频发，法人违法时有发生，文物流通领域非法交易、非法收藏、拍假卖假屡禁不止，文物安全属地管理主体责任履行不到位、监管缺失，执法机构队伍薄弱、管理松散等现象仍然存在。
为全面加强文物安全工作，2017年7月25日，全国文物安全电视电话会议在京召开。国家文物局、公安部、国家工商总局等部门联合行动，扎实开展全国文物安保状况大排查、打击文物犯罪、流通市场治理、法人违法整治等专项行动。2017年9月，国务院办公厅印发《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》，部署进一步加强文物安全工作，全面提升文物安全管理水平。意见深刻阐述了文物安全工作的基础性、重要性，以及当前存在的主要问题和工作目标。
围绕解决问题和制度安排，提出“健全落实文物安全责任制”“加强日常检查巡查，严厉打击违法犯罪”“健全监管执法体系，畅通社会监督渠道”“强化科技支撑，提高防护能力”“加大督察力度，严肃责任追究”等五部分共12条具有针对性的政策举措。
（二）统筹协调文物保护与城乡建设
面对实施新型城镇化战略的新形势，文物工作承担着在保护中发展、在发展中保护的双重任务，既是机遇，也是考验。《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》中明确要求要高度重视城市改造和新农村建设中的文物保护，加强历史文化名城、村镇、街区和传统村落整体格局和历史风貌的保护，防止拆真建假、拆旧建新等建设性破坏行为；
涉及各级文物保护单位建设控制地带和地下文物埋藏区的建设项目，应当严格按照文物保护法律法规的规定办理相关手续；不可移动文物不得擅自迁移、拆除，因建设工程确需迁移、拆除的，应当严格按照文物保护法律法规的规定办理相关手续；做好基本建设中的考古调查、勘探、发掘和文物保护工作，搞好配合，提高时效。按照意见要求，结合各地实际，各级地方政府和文物部门要主动承担起管理责任，把文物保护与城乡建设结合起来，努力践行文物保护与新型城镇化协调发展之路。
（三）加强革命文物保护
我国具有光辉的革命历史和优良的革命传统。全国登记的革命旧址、遗址33315处，占近现代不可移动文物总数的24%；其中全国重点文物保护单位477处。抗战文物3000余处，长征文物2132处。为全面提升革命文物保护传承工作，中宣部、国家文物局正在起草《关于实施革命文物保护传承五年行动计划的意见》，重点部署百年党史文物保护展示工程、革命文物集中连片保护、长征文化线路整体保护、革命文物主题保护利用、重大主题展览策划、创新革命文物传播方式等6项主要任务。文件的制定旨在解决革命文物保护传承的三个关键问题：
一是充分体现党中央、国务院对革命文物工作的高度重视，有力彰显中国共产党不忘初心、开辟未来的坚定决心；
二是在2021年中国共产党成立100周年之际，积极争取中国共产党历史博物馆（北大红楼）和中国改革开放博物馆（广东深圳）建成开放，生动展现中国共产党的历史贡献；
三是建立健全省级文物保护单位以下革命文物保护的财政保障机制，中央财政对革命文物保护片区保护投入予以倾斜，尽可能实现革命文物保护全覆盖。
（四）拓展文物合理利用
加强文物资源的创造性转化、创新性发展，合理适度利用文物，满足当代生活和百姓需求，是文物工作者义不容辞的责任。推进文物利用，各级文物保护单位要尽可能向公众开放；各级文博单位要提高馆藏文物利用率，通过调拨、交换、借用等方式，优化馆藏文物结构；要充分发挥文物资源教育功能，推出更多彰显社会主义核心价值观、群众喜闻乐见的精品展览展示；要充分运用现代信息网络技术，组织实施好“互联网+中华文明”三年行动计划，让更多的文物资源通过数字化、信息化手段，扩大受众面，增强互动性，拉近文物与社会大众的距离；要加强文物利用分类指导，保证程序公开，使文物真正发挥服务公众、教育人民、促进发展的作用。
（五）鼓励民间合法收藏文物
民间文物收藏活动是社会各界广泛关注的热点和焦点问题。2016年以来，国家文物局加强民间文物收藏管理制度调研设计，召开鼓励民间合法收藏文物系列座谈会，起草关于公共文化设施管理单位接受文物捐赠和举办文物展览、文物经营主体违法失信“黑名单”管理、鼓励和规范民间文物收藏活动等政策性文件，编制民间收藏文物鉴定管理办法和文物鉴定规程，与国家工商总局联合开展文物市场整顿行动，工作成效显著，各方反响良好。
下一步，国家文物局将广泛凝聚共识，积极稳妥地出台相关法规政策；逐步放开互联网文物经营限制，优化文物商店、文物拍卖企业从业条件，加强对市场秩序的整治和监管；制定民间文物鉴定标准，支持更多文物博物馆单位提供社会文物鉴定公益服务；建立文物市场守法信用记录制度，倡导理性收藏观念，逐步建立符合国情的民间文物收藏和流通机制。
（六）推动非国有博物馆发展
非国有博物馆是我国博物馆体系的重要组成部分，截至2016年年底，我国非国有博物馆1297个，占比近三分之一。为充分调动社会力量参与博物馆建设的积极性，2017年7月，国家文物局印发了《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》，明确提出落实法人财产权，建立信息公开和信用档案制度，加强对征藏活动指导；完善差别化支持体系，完善政府购买服务机制；拓宽办馆筹资渠道，支持非国有博物馆依法申请认定为慈善组织或发起设立基金会，接受社会捐赠等3部分16条意见，旨在进一步优化博物馆体系、丰富公共文化服务供给方式，激发社会活力，保护和传承中华优秀传统文化。
（七）加强对外文物交流合作
文物资源既是中外文明交流互鉴的不朽见证，也是中华文明传播发展的互通桥梁。发挥文物工作在文明交流互鉴中的积极作用，更好推动中华文化走向世界，是坚定文化自信、提升国家文化软实力的重要方面。在开展对外文物交流合作中，我们将坚持创造性转化和创新性发展，把文物资源作为讲好中国故事的生动载体，实现中国文化、中国价值、中国智慧、中国精神的国际表达；
将进一步深化政府间文物交流互动，加强与文化遗产国际组织的互动合作，增强中国在国际文化遗产保护领域的话语权和影响力；将创新对外话语转换与表达，实施“一带一路”文化遗产长廊建设工程，将互联网的创新成果与中华优秀传统文化的传承发展深度融合，更加注重运用市场手段推动中国文化、旅游创意产品自愿买、走出去、带回家；将坚持国家站位、全球视野，做好总体谋划和顶层设计，推动将文物援外工作纳入中国对外援助工作体系，逐步建立中国文物援外工作机制。
（本文为国家文物局局长刘玉珠刊发于《行政管理改革》2017年第10期的署名文章）
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