收藏 | 我国广播影视发展的体制机制如何突破?
第2239期文化产业评论
广播影视产业是指从事广播影视文化产品生产和提供广播影视文化服务的行业，是国民经济支柱性产业的重要组成部分。广播影视产业的健康快速、规范有序的发展必须依靠科学依法行政。本文深度总结十条广播影视产业发展的行政管理性对策建议。全程干货，收藏转发！
作者 | 魏文楷（专业技术二级岗位高级编辑，中广联合会广播电视研究发展委员会常务理事兼副秘书长、 “一带一路”文化传播研究基地常务理事兼副秘书长、西部学术研究基地学术委员兼副秘书长、甘肃省广电总台研发中心主任。）
来源 | 文化产业评论
编辑 | 李安安
正文共计 7129字 | 预计阅读时间19分钟
近年来，广播影视产业发展如火如荼，电影、电视、广播等传统广电产业在文化体制改革、资本市场关注、精品产品供给等因素下不断发展壮大。与此同时，短视频，网剧，网络电影，网络综艺等互联网新业态也不断丰富着广播影视产业的供给和人民文化精神生活。
为更好的发展广播影视产业，本文从科学依法行政，加强有效监管等是十个角度深度总结广播影视产业发展的行政管理性对策建议。本文摘录自中广联合会广播电视研究发展委员会常务理事兼副秘书长魏文楷著作《广播影视产业支柱性转型发展研究》第六章第三节部分内容，文化产业评论经授权后特将该篇编辑发布，与读者共享。
一、不断推进对广播影视产业发展的科学依法行政
广播影视产业的健康快速、规范有序的发展必须依靠科学依法行政。要在加强法制建设的基础上，依法行政、科学行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。严格依法加强对广播影视产业的行政管理，应该做好五个方面：一是着眼于支柱性转型发展，加强行政管理创新；二是努力简政放权，增强产业发展活力；三是把握好适度的行政干预，维持广播影视创意产业合理的竞争与淘汰率；四是更加尊重和维护非公有制产业的利益，增强产业政策的稳定性；五是对国有体制内产业实体的行政管理不放松、不护短；六是建议探索发展广播影视产业的“人工智能管制技术”。
△本书点击阅读原文即可购买
二、加强对国有广播影视企业的有效监管
加强普遍薄弱的国有广播影视企业的制度化监管。
一、在更大范围内招标，优先录用审计质量高、有经验的会计师事务所作好法定的中介机构审计，通过预算方式加强事前监督，通过企业重大事项的决策程序加强“事中监督”（主要包括重要资产购置、向金融机构融资、对其他单位提供担保等，要经主管机关批准后方能实施）；
二、对企业中的不实不良资产进行清理和处置；
三、作好对资产保值增值率、净利润、应收账款周转率和存货周转率以及所设置的一些其他考核指标的计算；
四、要针对亏损企业积极探索出路，指导做好以保全国有资产为前提的改制或以加强管理、做好职工安置和改革创新为前提的与其他单位的联营；
五、理顺企业产权关系；
六、完善内审功能，加强公众监督。
其实，对“一把手”的日常监管是广播影视企业最核心、最重要的监管。要着实看其工作是否用心、国有资产是否得到增值保值、业绩表现是否令群众认可。建议从既有的国有企业“一把手”职务犯罪的案件中，研究一下在实际生活中，国有企业“有问题的一把手”的结果往往是要么被“调整”岗位、要么突然“被抓”，而较少有在发现其存在严重的管理决策问题甚至违法犯罪事实后，先行作出停职免职处理，以避免在事发后长时间内“一把手”惶惶不可终日，企业因管控运营一团糟而致干部职工人心涣散、经营发展丧失机会，给国有资产造成重大损失的监管制度建设问题。
三、坚持国有广播影视产业主要岗位领导尽量从内部一线传媒业务骨干中提拔担任
广播影视产业的经营首先属于业务活动，需要合格的专业技术人才，更需要有出色专家才干与良好政治家素养的领导者与管理者。“冰冻三尺,非一日之寒；为山九仞,岂一日之功。”“宰相起于州部，猛将发于卒伍。”往往只有上过编辑机、跑过广告者，做过栏目制片人、当过频道总监者，才可能成为广播影视产业发展更为合格、更有本领的瞭望者、打理者和引领者。取得巨大成功的上海、江苏、浙江、湖南等省市广播影视产业的掌舵领航人莫不如此。
四、推进国有广播影视企业的股份制改造、资产证券化和上市融资
在已有的国有电影制片、发行、放映以及音像出版等单位公司制改革的基础上，改革相对滞后的广播电视台可以剥离主体的广播影视制作、文化创意等可经营性产业，深化改制改革，使之真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体，积极扩大投融资渠道,大力推进其股份制改造和上市融资,改变国有独资的单一所有制结构,实现资本结构和投资主体的多元化，充分运用社会资本和市场机制盘活资产、优化资源、调整结构、加快发展。
国资证券化是国企广播影视产业改革的妙药良方和催化剂，应该着力于整体上市这个根本途径来提高国有广播影视企业资产的证券化率。截至2017年4月30日，深市文化传媒产业上市公司共70家，市值近1.2万亿元，已为深市上市公司重要群体。2014年至此间，该板块上市公司完成购并130余起。
同时，稳妥推进“特殊管理股”试点，充分利用市场经济的手段提升国有广播影视企业的引导力。另外，重点打破层级、地域、行业、所有制之间的壁垒，着力通过股份制改革和购并重组解决广播影视行业产业跨界聚合发展的问题，也是改革发展亟需探索的重要方向。
五、规范和改善对广播影视内容生产和产业经营执法管理的合法性、人文化
广播影视产业应该成为人们美好生活的创造者，理应得到政府的合法规制、积极支持和有效激励，节目内容的生产应该如此，广告内容的经营也应该如此。
由于属于特殊媒体形态的广播电视的管理运营无法可依，没有《广播电视法》。同时，国家治理体系的现代化尚处于法制化、规范化建设的过程中，行政机关对广播影视内容生产和广告经营的管理时常处于各种“限令”“禁令”的密集出台、三令五申与监督检查中。一线的创作生产者、广告经营者日常的工作业务要包括花费不少精力对各类不停刷新的宣传政策、指令的即时学习领会和经常性情况汇报，这在国际上应该属于非常个例的情况，既显著影响着广播影视节目内容创作生产的品质、广告经营发布管理的稳定性与约束力，又影响着广播影视产业运营的效率。过度的广播影视行政规制，只能导致政府失灵，不但不能维护公共利益，还可能生出制度的“怪胎”。
事实上，限制电视娱乐节目、电视剧题材和广告经营声色俱厉、几乎属于“过度宰制”的“红头文件”，一次次被太极高手般的广电媒体移花接木、猫捉老鼠般地“逢凶化吉”，造成了人们对政府相关行政规制的合法性质疑与信任度降低、对媒体消费信心的损害和节目忠实度的下降以及公共管理成本的过度浪费，也损害着政府规制的权威性。
比如国际上被称作“商业言论”的广告，既要有其自由表达的空间，其言论的内容和发布形式又必须受到相应限制。限制的理由和尺度应遵循相应的原则和条件，即公共利益之考量、公益考量之必要性、须以法律来限制等三个要件的存在。广告限制既要遵循合法性原则，又要遵循合目的性原则即符合公共利益、私人利益和维护司法公正与权威的目的。
如日本《广播电视法》第3条规定:“只要不是基于法律授予的权限，任何人都不能对广播电视节目进行干涉或者限制。”肯定地说，通过法律和行政的手段，规划、布局和调节广播电视台节目的类型、样态和比重是非常必要的。但是，不能不说“限娱令”既缺乏理论与法理依据，又影响到了广电媒体的市场主体制作节目、广播电视台播放节目的经营自主权。
说起“限娱令”，人们更多地会想起什么？“限娱”造成影响最大的都是哪些台、哪些节目？中央台在该令的约束范围之内吗？其限制对象有无“量身定制”之嫌？那些好不容易打造起来、受到广泛好评的品牌节目说是因为“过度娱乐化”“过度追求收视率”“过度追求利益化”而被限制了。
试问，当下娱乐节目过度、过量的判断标准和调查结果是什么？我们担心观众因为缺乏自制力、过度收看省级卫视播出的娱乐节目会开心致死吗？作为传统媒体日渐衰落的广播电视产业的经营，我们惧怕自己的影视传媒产品有过多的受众消费者、有过度的销售量和过度的经营利润吗？党媒严管之下三、四个卫视的几档季播娱乐节目难道会致布热津斯基所提出“奶头战略”所指的境地吗？被受到较多限制的湖南、浙江、上海、江苏等卫视的娱乐节目，如果没有正确的价值观和真情投入的创作，能触动那么多主流受众人群的心弦和灵魂并赢得他们那样广泛的赞誉和欢迎吗？如果一线省级卫视的娱乐节目没有精良的制作，观众会有满意度和忠实度，还是行业管理者会放任不管？
像“限广令”“限娱令”“限剧令”这样影响到广播影视产业经营自主权的外部行政行为，“相对人”可以提起行政复议或行政诉讼的，但在当下的管理体制之内可以吗？在这个世界上拥有广播频率、电视频道最多的国度里，省级卫视以外频率、频道播出节目的内容、格调和审美品位方面存在的问题和明显瑕疵都怎么管了？省级卫视被“限娱”了，观众对各种新媒体终端里有问题的海量垃圾视频的自主收视有办法限制吗？
或许，我国基层尤其县域和中西部广播电视台较为普遍的产业亏损经营状况，应该投入政府更多的政策研究和行政管理的精力。我们需要加强管理的绝不只是电视的娱乐，而是烈度高出许多倍的网络的“瘾性危害”。全面依法治国，广播影视界要做典范才对。否则，我们的广播影视会不会出现《娱乐至死》里说的“让文化精神枯萎的两种方法：奥威尔式的——文化成为一个监狱，赫胥黎式的——文化成为一场滑稽戏”？如果会，是其中之一，还是两者都有？
必须承认，在民主、法治的轨道上，政府关于广播影视产业发展规制的硬约束存在显著局限性。政府无边界为人民做主的“父爱主义”思维与习惯性行政管理方法，并不能包治百病，应该将法律法规和部门规章等“硬规则”管不了、管不好、易管错、不划算的方面主动退出来，交给具有行业自律、自净机制的社会和行业组织，由行业规范、伦理道德等“软规则”来约束，让受众消费者由对政府规制的依赖变为规范与道德约束的参与者和监督者，以公共、共同和自主的规制提高对广播影视内容生产和产业经营执法管理的合法性和人文化。
六、建立国家层面广播影视行业的大创新、大练兵、大比武活动
中国广播影视产业的创新发展有必要在国家层面强力驱动，而创意思想、节目模式样态、新兴媒体产业的运营模式等是关键内容。建议在国家层面建立年度广播影视行业的大创新、大练兵、大比武活动，设立像国家科技进步奖那样有实际分量的奖项，比如“国家广播电视创新奖”（也可以延展为“国家文化创意创新奖”）。因为文化产业属于国际性的支柱型产业，所以在国家层面得到高度重视并开展国家级的评比和激励是必要的。国家每年可以根据广播电视创新奖项的评选结果予以重奖。当然，其中知识产权和专利的保护很重要。
七、建立广播影视产业科学统计指标体系与综合竞争力评价体系
研究建立符合广播影视产业科学发展的统计指标体系，以便系统地研究和制定广播影视产业改造升级、转型发展的策略。这个指标体系应该涉及广播影视产业转变经济增长方式和核心产业建设、提高产业自主创新能力、深化产业发展体制机制创新、构建广播影视和谐行业四个大的方面。另外，要改善统计作风，务实对待产业数据的变化，规避数字游戏和对结果的粉饰。
同时，在政府层面可以建立广播影视产业发展的综合竞争力评价体系，可以包括宏观经济、可持续发展、知识经济、政府作用、统筹协调、产业经济、财政金融、发展环境、发展水平等九大指标体系。如要开展广播影视产业的国际竞争力评价，则主要进行要素评价，包括生产要素、需求状况、经营状况、产品质量和影响力、相关产业、产业政策和法制环境等六大要素。中介组织还可以建立广播影视产业的生态评价体系，在一定区域和范围开展相关科学评估，以服务不同地区和机构广播影视产业生态的改善。
八、实行落后广播影视产业“市场退出”“末位淘汰”与“自生自灭”相结合的处置办法
广播影视产业的发展也得“抓两头、促中间”，尤其对于那些管理不严、违法违规、经营不善，或长期亏损、浪费资源又难以扭亏为盈的事业、企业和产业平台，实行市场退出机制。严重违规的机构自然有相应的法律法规作相应处罚，但对于经营不善、严重亏损、无可救药的产业机构和平台，建议要么通过政府采用一个“科学评估体系+自由裁量权”的办法，以行政的手段实施“末位淘汰”。
具体办法为：对评估符合“劣质”标准的事企不分、带有显著经营性产业特征的广播影视二类事业单位或部门予以撤减、收编，对于长期亏损、资不抵债、扭亏无望的广播影视法人企业予以破产并注销，或者任其发展，随其在业务的不断减少、资源的不断枯竭、效益的不断下滑以及人员的不断流失中“自生自灭”“寿终正寝”。本来传统广电的组织机构及其节目产品就严重过剩，再加上其信用水平的整体下降及运营质量的逐步下滑，传统广电在新型融媒体强大的竞争发展环境中瑟然衰落的趋势便日渐明显，同时显现出了更多的负外部性。
传统广电需要有效推行供给侧结构性改革。这样的“断尾效应”和由此营造的广播电视台频率频道的“进入”与“退出”机制，无疑会对或发达、或落后的广播影视产业发展产生积极的促进作用。山东省关停大多数区级广播电台，改为广播电视站，关闭无线频道频率播出即因此。
九、有效发挥广播影视产业行业协会组织的重要作用
广播影视产业的相关行业协会组织应该在新时代具有更为丰富的内涵，并发挥更加积极的作用。作为脱胎于国有官办体制、自治、非营利性社会中介组织的广播影视产业相关行业协会，是一些为达到共同目标而自愿组织起来的广播影视产业同行或商人的团体，它的产生和发展是社会分工日益细化和市场竞争日益加剧的结果，反映的是广播影视行业的企业自我服务、自我协调、自我监督、自我保护的意识和要求。
实践中，未来愈益完善和规范的广播影视产业相关行业协会应该更好地发挥其特殊功能，避免其顽固的行政化、企业化，更多地体现与政府的独立性、“民间化”即“非政府化”以及对企业的服务功能、对国家利益的维护功能。经过不断的改革和探索，更好地凝聚分散在市场中的各个利益主体力量，起到社会整合功能，以积极发挥其弥补政府失灵、市场失调的重要作用，并在日趋成熟的市场中，发挥其所具有不可替代的协调、指导功能，以协调广播影视产业行业内企业之间的各种利益冲突和矛盾，保证行业内部企业的规范、有序发展。
广播影视产业相关行业协会要在许多政府部门不应管又不便管、管不了也管不好的事情上发挥监督、协调和信息服务作用。在企业与社会的有关方面发生矛盾时，行业协会代表企业与有关方面进行求同存异的友好协商，以维系社会经济的稳定发展。
此外，体制内智库与政府间的“旋转门”机制尚不完善，无法实现政府和社会智库之间真正的人才双向流转。一些本该进入智库工作的政界人士，即便是退休官员，也大多进入了各种协会机构，很少选择进入社会智库。此类情况未来期待能够在广播影视业界得以有效改观。
十、特别策划：邀请各行政区党委书记兼任文化创意产业特别工作委员会主任
要特别呼吁，发挥各行政区党委书记在广播影视文化创意产业发展中的巨大作用。我们知道，英国是高度重视并率先提出创意产业理念和用政策激励创意产业发展的国家。1997年，首相布莱尔在其上任之际就首先成立了“创意产业特别工作组”并亲任主席。他的理念是“通过英国引以为豪的高度革命性、创造性和创意性来证明英国的实力”，将英国传统的“世界工厂”变成现代的“世界创意中心”。英国的文化创意产业因此获得巨大发展。目前，英国文化创意产业经济的增长速度为12%，是整个国民经济增速的两倍，占其GDP的8.2%，与创意产业相关的企业超过15万个，吸纳的就业人数占英国就业人口总数的8%以上。
我国宁夏回族自治区宁夏电影集团2008年和2012年分别打造的电影《画皮I》《画皮II》所创造奇迹，在电影的创意、运作、生产和营销方面就给我们西部地区电影的发展以很多启示。还有同是亚洲国家、具有相近欣赏价值认同的韩国，据统计，近几年来的年度票房冠军多数都是国产片，甚至出现了2001年票房前四名全是韩国本土电影的局面。根据韩国电影委员会的统计，1999年，《生死谍变》打破了《泰坦尼克号》在韩国的票房记录。
所以，建议各行政区党委书记兼任各自区域的“文化创意产业特别工作委员会主任”。具体的任务和做法包括：
领导挂帅创造广播电视品牌栏目。广播、电视节目无疑是最为大众、影响力最大的媒体形态，各地区、各部门可以制定符合各自实际的战略目标，打造在全国或所在区域有影响力的品牌栏目。作为文化积淀和品位标志的广播影视品牌，它是精品的象征、创新的动力，也是竞争的王牌、财富的源泉。实施品牌战略，建立精品项目式运作机制，培育知名广播影视产业品牌，发挥品牌效应，聚合生产要素，完善产业链条，是广播影视产业发展必然之路。
打造一个品牌栏目对于各区域、各部门广播影视界（团队）和地方性受众的自尊心、自信心、自豪感有着不同寻常的作用。下定决心、集中力量做好广播影视文化创意产业这一件事，很难吗？所以，建议把“打造有影响力的品牌栏目”作为“书记工程”乃至“部长工程”“省长工程”“市长工程”……很有必要。节目内容如果能够很好地贴近党的“两个一百年”奋斗目标和“精准扶贫”工作，比如各广播电视台设立由党委政府、责任部门与帮扶干部以及村民广泛参与的《问政精准扶贫》栏目，做精做优了，能不有效促进工作吗？会缺节目收视和广告收入吗？再则，不早作日常化扶贫脱贫的问政与集思广益，2020年是少不了严厉问责的。
领导牵头打造一部电影大片。可以把“打造一部电影大片”列为各行政区一段时间的文化重点项目。举全省之力，借国内影视大牌之能，配置一定的人力、财力、物力，党委和政府有关部门给予相应的扶持和优惠政策，充分调动创作者的积极性、创造性和能动性，点燃大气魄、选择大题材，实施大投入、大制作、大营销。相信只要下决心去做了，就能够创制出有影响力、有票房的大片，也会藉此提升行政管理领导干部的产业发展理念、市场经营意识和艺术创造能力，还可能在广播影视产业的现代传媒、动漫游戏、数字视听三个重点产业体系中取得突出成就。
//主题阅读//
//推荐阅读//
点击“阅读全文”，在微店上购买最新文创产品