文/阳光时代律师事务所广州办公室 赵婧 李尤洪
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进场道路怎样建？| 风电开发建设法律实务专题(三)
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一、修建进场道路存在的主要问题
在风电项目开发建设中，对于进场道路用地，普遍存在“以租代征”、“以临代永”、“未批先占”等问题。
（一）以租代征
“以租代征”，即以租赁之名，行征地之实，违反法律强制性规定占用农民集体土地进行非农建设的行为。与其他新能源项目进场道路相比，由于风电项目往往涉及风机叶片、塔架等超长件、超重件的运输，且道路设计需要兼顾纵向坡度与横向扫尾空间，进场道路的造价相对较高。正因如此，进场道路的建设费用成为项目建设单位成本控制的重要一环。实践中，项目建设单位通过与村委会或承包土地的村民签订土地租赁协议或补偿协议并支付租金的形式，租用进场道路的地块，以此“获得”地块使用权。
（二）以临代永
在风电项目进场道路修建中，“以临代永”现象也普遍存在，建设单位在项目建设中，通过租赁方式取得土地租赁权，办理施工临时道路用地手续，建设临时施工用道路，项目建成投产完成后，违法违规继续使用临时道路，作为风电项目的永久进场道路。
（三）未批先占
虽然现行法律法规对土地审批、征收各个环节作出了明确的规定，但是“未批先占”的情况依然屡禁不止。相关政府部门求政绩，项目建设单位赶工期，审批手续时间成本高，促使了“未批先占”、“边建边报边批”等违法行为的发生。
除此之外，风电项目中普遍存在的用地违法行为还包括“少批多占”“异地占用”等等。
（四）违法用地的法律责任
“以租代征”“以临代永”“未批先占”“少批多占”“异地占用”等都属于《土地管理法》第七十六条的规定“未经批准非法占用土地”的土地违法行为，依法应由土地行政主管部门进行处罚：对违反土地利用总体规划的，限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。而对于非法占用农用地，改变土地用途数量较大，造成农用地大量损坏，构成非法占用农用地罪的，根据《刑法》规定处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。另外，国家严格禁止以租代征的行为，国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明令严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地。
那么，建设单位应当如何正确办理进场道路用地报批手续呢？如何防范用地风险呢？
进场道路属于风电项目不可或缺的一部分，《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第六章规定，风电场交通工程用地指标包括对外交通道路和场内交通道路用地。交通工程用地分为永久用地和临时用地。对外交通道路和运行期检修道路用地为永久用地，施工期施工道路用地为临时用地。进场道路属于永久用地的部分应属对外交通道路范畴内，应与项目用地一同办理建设用地审批手续。报批手续一般分为以下四个阶段：
（一）办理土地预审手续
《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》规定：风电场工程建设用地预审工作由省级国土资源管理部门负责，《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》规定：不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审。另外，目前个别省份已经实行简政放权将用地预审的审批权限下放到市级国土资源局。
（二）集体土地征收报批
涉及农用地转为建设用地的，应当先办理农用地转用审批手续。建设单位持建设项目的有关批准文件，向土地行政主管部门提出建设用地申请，由土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案逐级报批。经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批，经省、自治区、直辖市政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批，超过征地批准权限的，应另行办理征地审批。取得用地批复后，由当地政府依法履行征地具体实施程序。
（三）供地程序
项目用地符合划拨土地目录的，可以按当地划拨建设用地的规定以划拨方式进行供地。目前风电场项目用地主要以有偿出让方式供地，以有偿出让方式获得土地使用权的，应履行招拍挂程序，签订出让合同后取得《建设用地批准书》。
（四）土地登记办理
履行完上述程序后，经建设用地规划许可审批，依法办理国有建设用地使用权证。
（一）进场道路与森林防火通道相结合
实践中，对于风电项目的进场道路，建设单位可根据当地政策，采取进场道路与森林防火通道相结合的建设方式。近年来，部分地方政府倡导最大限度保持生态环境的恢复能力和降低施工过程对沿线居民的影响，鼓励通过进场道路与森林防火通道相结合的方式推进风电项目发展。以云南省为例，《关于开展全省风电建设项目创新林地使用方式试点工作的意见》（云林联发〔2014〕47号）明确提出试点将风电场道路（包括进场道路和场内道路）与森林防火通道有机结合。由项目建设单位提出临时占用林地申请报林业主管部门批准，并依法缴纳森林植被恢复费和支付林地、林木补偿费。临时占用林地期满后，风电场道路符合森林防火通道要求的，纳入当地森林防火发展规划。凡纳入森林防火发展规划的风电场道路，由当地政府按森林防火通道管理，并协调项目建设单位和林权人对道路维护的事宜。
（二）与当地政府合作修建进场道路
部分风电项目在修建进场道路时，往往在原有乡村道路的基础上进行改建扩建或新建的进场道路可以作为公共设施使用，故可以与当地政府或村委会进行合作，由地方政府或村委会提供建设用地，建设单位提供资金共同修建进场道路，道路建设完成后，道路产权和相应的维护管理移交地方政府，作为乡村道路。
建设单位在规划进场道路时，应充分考虑上述建设模式，与当地政府做好沟通协调工作。如能采取此种建设模式，既可以解决建设单位修建进场道路的土地占用问题，极大降低征地难度和建设成本，又可以解决当地村民的出行问题，提升农村基础设施建设水平。
赵婧 律师
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业务专长：能源企业法律顾问、工程总承包法律服务、海事工程纠纷、海洋污染纠纷争议解决
李尤洪 律师助理
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