文/阳光时代律师事务所环境与资源业务部 王璐
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建设项目发生变动时，是做环评还是后评价？| 企业环境责任
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近日笔者接到一个化工企业的咨询，该企业准备对将一种目前在用的高毒原料替换为另外一种毒性较低的原料，这个工艺改变不会增加该企业的原料用量，也不会增加污染物的种类和排放量。但是企业拿不准这个工艺改变是否需要做环评？如果需要做，那么究竟是应当做环评，还是做后评价呢？
这就涉及到如何区分《环境影响评价法》（下称“环评法”）第二十四条需要重新报批环境影响文件的“重大变动”与第二十七条的“建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件情形”（法条见文末）。
这两个概念的区别也决定了在建或者已建项目在发生变动时，应当进行环境影响评价，还是环境影响后评价？
何为第二十四条的“重大变动”？
截止2018年4月9日，生态环保部以环办[2015]52号和环办环评[2018]6号发布了两批、二十三个行业的建设项目重大变动清单，对何为第二十四条中的“重大变动”进行了解释。
依据生态环境部《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办[2015]52号），“建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理”。
这二十三个行业的重大变动清单均考虑了性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施这五个因素。
除了地点的重大变动之外，其他的重大变动均是由于该变动可能导致建设项目新增污染因子；增加污染物排放量、范围或强度；或者增大环境风险。
以《石油炼制与石油化工建设项目重大变动清单(试行)》为例：
生产工艺的重大变动包括：6.原料方案、产品方案等工程方案发生变化。7.生产装置工艺调整或原辅材料、燃料调整，导致新增污染因子或污染物排放量增加。
环境保护措施的重大变动包括：8.污染防治措施的工艺、规模、处置去向、排放形式等调整，导致新增污染因子或污染物排放量、范围或强度增加；地下水污染防治分区调整，降低地下水污染防渗等级；其他可能导致环境影响或环境风险增大的环保措施变动。
认定“重大变动”的逻辑是控制污染源从而控制其环境影响和环境风险。
何为第二十七条的“建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件情形”？
经笔者查询，目前无论是立法机关还是执法机关均未对《环评法》第二十七条“建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件情形”作出明确的解释。
目前我国与环境影响后评价相关的法律法规有两个：《环评法》和《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》（下称“后评价管理办法”）。
笔者分析两者对环境影响后评价制度的立法目的如下。
（一）《环评法》第二十七条及其释义解释
鉴于2016年修订《环评法》时并未修订第二十七条，因此，全国人大常委会于2004年发布的对《环评法》第二十七条的释义解释仍然有效。
该释义对环境影响后评价的定义为，“本条所说的建设项目环境影响后评价，是指在建设项目开工建设后，对正在进行建设、运行的项目对环境的影响进行的评价。因其实施于项目开工建设以后，因此称为建设项目的环境影响后评价”。
该释义说明环境影响后评价的目的为，“对建设项目实施环境影响后评价的目的，是要针对所产生的不符合经审批的环境影响评价文件的情形，采取相应的改进措施，以根据情况的变化采取新的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”。
该释义还简要归纳了需要作环境影响后评价的情形，“在项目开工建设后，可能因预测不够准确、客观情况发生变化等原因，使得项目在建设、运行过程中，产生与经审批部门审批的环境影响评价文件不相符合的情形。在此情况下，就应当按照本条规定对该项目进行环境影响后评价”。
可见，《环评法》建立环境影响后评价制度旨在评估和验证环评文件这一预测性和经验性文件的有效性。
（二）《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》
《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》是生态环境部发布的部门规章。
《后评价管理办法》第二条规定后评价的定义为，“本办法所称环境影响后评价，是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度”。
依据《后评价管理办法》第八条，“建设项目环境影响后评价应当在建设项目正式投入生产或者运营后三至五年内开展。原审批环境影响报告书的环境保护主管部门也可以根据建设项目的环境影响和环境要素变化特征，确定开展环境影响后评价的时限”。
可见，《后评价管理办法》所规定的建设项目环境影响后评价主要针对的是建设项目在运营3-5年后、评价和验证环评有效性的一个手段和方法。
与此同时，生态环保部《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》（环环评[2018]11号）提到，“要发挥后评价的监管作用，依法应当开展环境影响后评价的建设项目，应及时开展工作，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施。”这与上述《环评法》及其释义、《后评价管理办法》的立法目的一致。
综上所述，建设项目在建设、运行过程中发生变动时应分为三种情形分别应对。
1. 建设项目在建设、运行过程中性质、规模、生产工艺、环境保护措施等一个或多个因素发生重大变动清单认定的变动时，变动部分应当以改建、扩建项目的形式，并依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》编制环境影响评价文件，报环保主管部门审批。
这类情形可详见环办[2015]52号和环办环评[2018]6号发布的建设项目重大变动清单。
2. 如建设项目的变动不属于重大变动的，应与环保主管部门进行必要的沟通与汇报，可将变动纳入该变动的竣工环境保护验收进行管理。
这类情形可能包括将高毒原料（工艺）替换为低毒原料（工艺）的；增加或者改进环境保护设施或者环境保护管理措施的。
3. 如该变动属于客观情况发生变化、或者由于原环评文件预测不准确而造成环境影响、环境风险与原环评文件存在偏离，或者是建设项目本身环境影响范围和程度较大等原因导致有必要对环境影响评价进行验证时，则进行环境影响后评价。
这类情形的前提是建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的任何一项均未发生重大变动。
这类情形可能包括：
由于城市发展、区域开发、自然生态保护等原因，造成建设项目周围环境敏感点发生较大变化的，比如建设项目周围新增自然保护区，或者建设项目周围原本无环境敏感点、但因城市发展原因新增居民、医院、学校等环境敏感点的。
经实践证明，污染物产生的种类或产生量、大气污染物落地浓度、水污染物混合区范围、厂界噪声等预测结果不准确的。
水利、水电、采掘、港口、铁路行业、化工、石化、冶金等在建设项目运行期环境影响较大的行业企业运行3-5年后。
读到这里，相信各位读者已经对开篇咨询企业的问题有了自己的答案。
最后，提醒各位企业的EHS经理，在项目建设期和运行期应在变动发生前就依据重大变动清单严格区分拟发生的变动是否属于“重大变动”，还是“不符合经审批的环境影响评价文件情形”，按情形提前应对。
千万不要认为项目已经进入了建设期或者运行期、环评批复也已经拿到了就万事大吉啦。如果由于重大变动发生前未进行环评或者尚未拿到环评批复，则违反了《环评法》第二十四条。
依据《环评法》第三十一条，企业可能会面临责令停止建设、处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款、责令恢复原状等行政处罚，企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员也会遭到行政处分。
《环境影响评价法》（2016年修订）
第二十四条 建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。
第二十七条 在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。
第三十一条 建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。
建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。
海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照 《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。
王璐 顾问
北京办公室 环境与资源业务部
业务专长：EHS合规、项目环评与安评、环境纠纷解决
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