对建立“两区”工作的最新认识

作者简介：

蒋步银，男，江苏兴化人，1988年毕业于南京农业大学，现任兴化市农业技术推广中心副主任。长期在基层从事农技推广和农业调查研究工作，对我国的耕地承包制度，农业补贴政策，农业生态建设，休闲农业等有所思考。参与国家粮食生产功能区划定试点工作，多次参加农业部组织的两区划定专题研讨会，将基层的意见形成多篇文字材料供农业部领导参考。

通过参与粮食生产功能区划定试点工作全过程、学习建立“两区”工作的相关文件、到浙江参观学习、与农业部“两区”项目负责人沟通交流、参与农业部划定规程和数据库规范的咨询认证、对国家最新农业政策的研读等，对建立“两区”工作有了新的认识，现简述如下：

一、对建立“两区”功能和空间架构的最新认识

2016年6月份，在接到划定试点任务后，我们通过学习“两区”划定试点工作通知（农办计[2016]38号）精神和到浙江参观学习，对建立“两区”的功能主要理解为组织生产和田间基础设施建设的功能，所以后来对农业部划定规程中“两区”在空间上包括“区、片区、地块”三个层次的表述非常不理解。

2017年11月28日到农业部参加数据库规范的研讨后，结合学习“两区”培训纲要上的文件和余副部长的讲话，对建立“两区”的功能有了新的认识。建立“两区”的最重要的功能是对当前和今后粮食生产和重要农产品生产地点、规模进行精准化管理。首先，我们要将符合条件的耕地划出来，上图入库，更重要的是，今后每年都要通过卫星遥感手段，对划定区域的种植情况进行监测，每年都要形成全国的两区种植结构图，并依据这个种植结构图兑现相应的政策。正如汪洋副总理在全国“两区”工作电视电话会议上的讲话中所指出的那样：“没有精准化的监测和管理，“两区”的划定和建设就有可能成为一纸空谈。建立“两区”要在精准及时上下功夫，积极应用遥感等先进技术手段，构建“天地空”一体的现代化农业生产监测体系，做到底数清，情况明，全覆盖，不遗漏，真正实现对种植情况的精准高效监测，为调控“两区”的农产品生产提供及时有效的依据。”

我们现在可以将“两区”的概念理解为县域的概念，即某某县为某某功能区（重要农产品生产保护区），其中，区的概念对应到乡镇，即一个乡镇为一个区；片区的概念对应为行政村，即一个行政村为一个片区，地块的概念就是某行政村内一个具体的空间种植单元。

这样理解“两区”及其空间架构，对“两区”的管理及以后的政策兑现就很方便了。

事实上，从简化工作程序和实际效用上来看，从划定角度来说，我们只要将粮食生产功能区和重要农产品生产保护区指向到县一级单位就行了，不需要在划定细节上过度纠结，因为重要的不是划定面积，而是实际生产面积。作为保护农业可耕种面积，有国土部的永久基本农田保护就足够了。我们通过卫星遥感图像和定向政策的实施，激励某种农作物优势生产县将工作精力逐步转移到该品种的生产上来。从这个意义上来说，只要是在某个县域范围内，只要从事某种农作物的生产，不管是在永久基本农田内还是永久基本农田外，不管是面积的大少，都应得到国家政策的奖励。

通过若干年的积累，我们就能知道9.0亿亩的粮食生产功能区和2.38亿亩重要农产品生产保护区究竟落在了哪里。

二、对“两区”政策的最新认识和政策建议

汪洋副总理在《讲话》中指出，“两区”要长期稳定发挥作用，必须要有差别化的支持政策，确保粮棉油糖等生产大县和种植户在经济上不吃亏。余副部长在讲话中也指出：只划“两区”而没有政策支持，既不利于工作推进，也建不好“两区”。陈章全副司长在兴化调研时，也向我们提出了“两区”需要怎样的政策的问题。

从上到下都知道，建立“两区”肯定要有相对应的政策，但需要怎样的政策和怎样的政策最有效等都还在探讨。

过去我们的种粮补贴、农资综合补贴、良种补贴的政策指向是粮食生产，但由于我们没有精准化的统计手段，三项政策的分配基本指向了耕地，与具体的粮食生产者没有关系，与耕地有没有种粮也没有关系。政策设计的本意与政策实施出现了较大偏差。因此，建议将这三项政策资金整合起来，全部定向用于粮食生产功能区（重要农产品生产保护区可以参照此政策），并在县、乡、村和粮食生产者之间进行分配。

假设每亩粮食生产国家有100元的资金盘子，建议其中60%补给种粮农户，20%补给村级集体经济组织，10%补给乡镇人民政府，10%补给县级财政（因为粮食生产大县往往是财政穷县，同理，粮食生产大乡、大村也往往是经济薄弱乡、薄弱村）。假设某粮食生产者流转了150亩耕地，他从一季粮食生产中能得到国家补贴9000元；一个行政村有2000亩耕地从事粮食生产，村集体组织的收入为4万元；一个乡镇有5万亩，那么乡镇政府就能有50万的收入；一个县有100万亩，那么县财政能增收1000万元。稻麦两季，粮食生产者、村、乡、县的收入就可以翻一番。假如这个政策提议能得到采纳，国家不需要增加新的投入，就能充分调动从粮食生产者到县乡村政府的积极性，使粮食生产者增强了抵御市场风险和自然风险的能力，使县乡村各级政府增强了支持粮食生产的经济实力，并使三项补贴政策设计的本意得到很好的实现。

实施这项政策的关键在于卫星遥感技术的使用。通过“两区”的划定，我们就能够知道每个粮食生产者、每个村、每个乡、每个县拟用于粮食生产的耕地面积和位置，以后各年，通过卫星遥感图像，可以测知每个粮食生产者、每个县乡村在“两区”范围内实际粮食种植面积，此项政策实施的精准性就能得到保证。

当然，“两区”可能还应有其他政策与其相配套，例如农业保险政策，价格政策、高标准农田建设政策、金融政策等，这些政策都很重要，但都没有我们提议的上述政策能起到立竿见影的作用，能起到立即将“两区”形象树起来的作用，并能对“两区”的建立发生深远而重大的影响。实施此项政策，既操作简便，又经济有效，更能兼顾各方面利益，调动各方面积极性。

三、对“两区”划定程序的最新认识

按照目前的划定程序，可以简述为以下八个步骤：

第一步：国家根据口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农产品有效供给的原则确定全国的“两区”规模。国家已经确定了全国划定粮食生产功能区9.0亿亩，重要农产品生产保护区2.38亿亩的目标任务。

第二步：农业部、国土资源部、国家发改委等根据我国主体功能区规划和优势农产品布局规划将国家的“两区”任务分解落实到各省。这一步也已完成。

第三步：各省有关部门根据本省各县的农业生产资源禀赋将目标任务分解到各县，这一步各省可能也已完成。

第四步：各县结合目前正在实施的永久基本农田划定工作，农业部门主导，其他相关部门协同，邀请第三方机构，最好是承担该县永久基本农田划定的技术支撑单位，对该县前三年的卫星遥感图像进行分析，完成“两区”划定的图上作业，每个行政村形成一张划定草图。

第五步：将每个行政村的划定草图交各乡镇组织相关力量，在县农业部门和第三方机构的指导下，进行实地调查核对。

这一步是“两区”划定的关键。首先我们要做好充分的宣传发动，让基层组织充分了解划定的意义、目标，可能实施的政策（最好有明确的政策指向，正如我们在第二部分所表述的那样），其次要让基层明确划定的标准，要将划定标准用简单明了的语言让基层干群熟知。可简单地概括为：“‘两区’划在永久基本农田里，前三年有种植，后十年有保障，耕地条件相对较好，地块规模50亩以上，与城建、道路、工业园区等发展规划不冲突，国家肯定有政策，不划别后悔。”在全国范围内，将地块的最小规模确定为50亩是有实际意义的。因为50亩可以说面积不小了，可以作为全国划定“两区”耕地规模的最低控制线。50亩以下的耕地可以不予考虑，因为其规模又有点小了。

第六步：将外业调查基层提出的修改意见交第三方机构在图上修改，形成第二份行政村划定审核图到各行政村公示，经基层干群确认无误后签章，作为“两区”划定的依据。

第七步：以县为单位将划定结果上报省一级单位汇总核定，并与国家下达的目标任务进行对照分析。这里各县可能会出现超额完成任务或完不成任务的情况，我们在下达任务时，基本上是依据统计数据来测算的，但划定的过程应该是依据划定标准，实事求是的进行操作，我们既不能要求基层无中生有，也不能多而不要，这就需要在省内或全国范围内进行调剂。

第八步：划定以后的适度调整。“两区”的划定不可能是一劳永逸的，这里有很多复杂的情况，有因对政策、划定程序、划定方法理解不深不透操作失误的，也有因耕地情况发生变化的等等，整个划定工作可能要有个3－5年时间的调整期后才能基本稳定下来。

从实事求是的角度出发，我们建议将下达到各省、县的目标任务作为指导性的目标任务，根据各省完成情况再作调整，最后确保国家目标任务的完成。但在我们的行政工作中，往往将目标任务作为刚性的指令性任务，能完成的得完成，不能完成的也得完成。当然，国家下达的“两区”划定的任务肯定能完成，因为下达给各省县的任务不可能超出各地永久基本农田的面积，划都可以划出来，耕地面积可以有，但实际生产面积不一定有。

江苏兴化  蒋步银

2018年1月12日

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