【政策知识库】“数据要素X”
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前言
★ 目录 ★
Part.1
“数据要素X”的定义
1. “数据要素X”的定义
2. “数据要素X”的历史脉络
Part.2
“数据要素×”三年行动计划
1. 《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》核心内容
2. 正式版与征求意见稿的对比
Part.3
与“数据要素X”相关的概念
1. 数据作为生产要素，是我国首次提出的重大理论创新
2. 数据要素与传统生产要素的区别3. 数据基础制度建设（数据二十条）
4. “互联网+”与“数据要素x”的区别
5. 与新质生产力的关系
附 件
《 “数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》全文标注
01
“数据要素x”的定义
1. “数据要素X”的定义
国家数据局副局长沈竹林在12月29日举行的媒体吹风会上表示，“数据要素X”的特征主要体现在以下3个方面：
2. “数据要素X”的历史脉络
| 刘烈宏表示，国家数据局非常重视推进数商的发展。下一步，国家数据局将围绕发挥数据要素乘数作用，与相关部门一道，研究实施“数据要素X”行动。 |
2023年12月29日国家数据局媒体吹风会
| 《行动计划》主要包括5部分23条措施。可简要概括为：把握一条主线、做好三方面保障、实施五大举措，推进十二项行动。 |
2024年1月4日
| 《行动计划》提出到2026年底，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景，数据产业年均增速超过20%。《行动计划》还提出，加强资金支持，引导和鼓励各类社会资本投向数据产业，支持数据商上市融资。 |
2024年1月7日北大光华新年论坛
| 刘烈宏从数据要素出发，提出了自己的三点思考，首谈“数据要素x”与“互联网+”的区别及为促进数据要素流通，还需要在制度建设、流通利用、收益分配、安全治理4方面深化。 |
02
“数据要素×”三年行动计划
一、把握一条主线
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，遵循数字经济发展规律， 以推动数据要素高水平应用为主线，以推进数据要素协同优化、复用增效、融合创新作用发挥为重点，强化场景需求牵引，带动数据要素高质量供给、合规高效流通，培育新产业、新模式、新动能，充分实现数据要素价值，为推动高质量发展、推进中国式现代化提供有力支撑。
二、遵守基本原则
坚持需求牵引、注重实效
试点先行、重点突破
有效市场、有为政府
开放融合、安全有序
三、推动十二项行动
《行动计划》还提出加强资金支持，具体包括：实施“数据要素×”试点工程，统筹利用中央预算内投资和其他各类资金加大支持力度；鼓励金融机构按照市场化原则加大信贷支持力度，优化金融服务；依法合规探索多元化投融资模式，发挥相关引导基金、产业基金作用，引导和鼓励各类社会资本投向数据产业；支持数据商上市融资。
12.数据要素×绿色低碳：提升生态环境治理精细化水平，推进气象、水利、交通、电力等数据融合应用，支撑气象和水文耦合预报、受灾分析、河湖岸线监测、突发水事件应急处置、重污染天气应对、城市水环境精细化管理等。
2023年12月29日，国家数据局召开媒体吹风会，介绍《“数据要素×”三年行动计划(2024-2026年)》有关情况。
将从研究组织“数据要素×”试点示范工程、适时启动“数据要素×”大赛和梳理发布“数据要素×”典型案例三方面发力。 将联合有关部门、地方开展政策性试点，在试点中推动解决数据要素开发利用中面临的供给不足、流通不畅、应用效益不明显等问题，探索研究数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的具体落地举措，形成一批可复制可推广的解决方案和典型案例。 将组织开展“数据要素×”大赛，以竞技方式调动产学研用各界根据赛题来共同开发数据价值，力争通过赛事吸引培育一批专业化人才，以赛促用，孵化一批新技术、新产品、新应用。同时，遴选一批典型应用，积极发布典型案例，促进经验分享和交流合作。
2. 正式版与征求意见稿的对比
2023年12月15日，国家发改委发布了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》，时隔半个月后，2023年12月31日正式稿发布。
相较征求意见稿而言，本次正式稿有很多改动，以下是改动较大的地方：
新增后基本原则
修订后文稿补充提出“坚持把安全贯穿数据要素价值创造和实现全过程，严守数据安全底线。”
改动的重点行动
数据要素×工业。将原本的“智能工业”改为“工业制造”，并删除了“长三角、粤港澳、京津冀等区域”，在工业制造相关区域联动部分并不指定特定区域。
数据要素×农业。指明了周期波动造成的具体损害：自然灾害、疫病传播、价格波动，并提出要“加快打造以数据和模型为支撑的农业生产数智化场景”
数据要素×商贸。把“电商”重新更正为“电子商务平台”
数据要素×交通。征求意见稿中主要强调了多式联运的效能提升，包括推动不同交通方式（铁路、公路、水路、民航等）的客票系统互联互通，跟踪数据等的共享和信息共享。正式稿则主要关注于多式联运的效能提升和航运服务能力的提升。其中新增了关于推进航运贸易便利化和提升航运服务能力条例（标红为正式稿原文）：
“实现托运人一次委托、费用一次结算、货物一次保险、多式联运经营人全程负责。推进航运贸易便利化，推动航运贸易数据与电子发票核验、经营主体身份核验、报关报检状态数据等的可信融合应用，加快推广电子提单、信用证、电子放货等业务应用。提升航运服务能力，支持海洋地理空间、卫星遥感、定位导航、气象等数据与船舶航行位置、水域、航速、装卸作业数据融合，创新商渔船防碰撞、航运路线规划、港口智慧安检等应用。”
数据要素×科技创新。征求意见稿中主要强调了推动科学数据开放共享，以支持产业创新。正式稿则更加侧重于推动科学数据的互联互通和应用。此外，还提到了面向基础学科的科学数据服务，以驱动科学创新。
“以科学数据支撑技术创新，聚焦生物育种、新材料创制、药物研发等领域，以数智融合加速技术创新和产业升级。”
数据要素×文化旅游。在原有基础上新增了利用融合共享数据来提升文物保护修复水平的条例：
“提升文物保护利用水平，促进文物病害数据、保护修复数据、安全监管数据、文物流通数据融合共享，支持实现文物保护修复、 监测预警、精准管理、应急处置、阐释传播等功能。”
数据要素×应急管理。征求意见稿和正式稿都涉及数据共享、监管执法和应急处置协同等相关内容。但在征求意见稿中主要强调了跨区域数据共享和应急处置效率提升对于灾害事故、物资装备、特种作业人员、安全生产经营许可等方面的推动作用。其中提到了监管执法和救援处置协同联动效率的提升。在正式稿中则主要聚焦于提升安全生产管理能力，包括探索利用公共数据提高私挖盗采、明停暗开行为的精准监管，加强危险化学品等各环节的数据融通，提高地震灾害预警能力等。
“提升安全生产监管能力，探索利用电力、通信、遥感、消防等数据，实现对高危行业企业私挖盗采、明停暗开行为的精准监管和城市火灾的智能监测。鼓励社会保险企业围绕矿山、危险化学品等高危行业，研究建立安全生产责任保险评估模型，开发新险种，提高风险评估的精准性和科学性。提升自然灾害监测评估能力，利用铁塔、电力、气象等公共数据，研发自然灾害灾情监测评估模型，强化灾害风险精准预警研判能力。强化地震活动、地壳形变、地下流体等监测数据的融合分析，提升地震预测预警水平。提升应急协调共享能力。”
数据要素×绿色低碳。删除了征求意见稿中“能源企业与高耗能企业之间数据的互通和应用，例如能耗预测、多能互补和梯度定价”的内容，新增内容更加详细地描述了“能源利用效率的提升、废弃资源的处理以及碳足迹管理的重要性。”
“加强生态环境公共数据融合创新，支持企业融合应用自有数据、推动生态环境数据依法有序共享，支持企业开展自有数据、公共数据等，优化环境风险评估，支撑环境污染责任保险设计和绿色信贷服务。提升能源利用效率，促进制造与能源数据融合创新，推动能源企业与高耗能企业打通订单、排产、用电等数据，支持能耗预测、多能互补、梯度定价等应用。提升废弃资源利用效率，汇聚固体废物收集、转移、利用、处置等各环节数据，促进产废、运输、资源化利用高效衔接，推动固废、危废资源化利用。提升碳排放管理水平，支持打通关键产品全生产周期的物料、辅料、能源等碳排放数据以及行业碳足迹数据，开展产品碳足迹测算与评价，引导企业节能降碳。”
3. 三方面强化保障支撑
在“提升数据供给水平”部分，删除了“完善个人信息匿名化使用规则”，并新增了“探索部省协同的公共数据授权机制。引导企业开放数据，鼓励市场力量挖掘商业数据价值，支持社会数据融合创新应用”的内容，更强调公共数据资源的供给。
在“优化数据流通环境”部分，新增了“数据跨境流通与监管”，早在2016年，美国率先在WTO提交了全面讨论电子商务议题的提案，首次将跨境数据流动等新议题引入WTO。直到2023年，在WTO全球数字贸易规则谈判中各国也多次谈到了该问题，目前，各国在该问题上始终未能达成共识。
“促进数据有序跨境流动，对标国际高标准经贸规则，持续优化数据跨境流动监管措施，支持自由贸易试验区开展探索。”
在“加强资金支持”部分，删除了“推动将满足资产确认条件的数据资源，计入资产负债表无形资产或存货，推动数据资产化。”
下一步，国际数据局将联合有关部门、地方开展政策性试点，加大支持力度，在试点中推动解决数据要素开发利用中面临的供给不足、流通不畅、应用效益不明显等问题，探索研究数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的一些具体落地举措，凝炼形成一批可复制可推广的解决方案和典型案例。
03
与“数据要素X”相关的概念
为促进数据要素流通，还需要在以下4个方面深化研究：
从制度建设看，数据领域发展变化快，需要顶层设计和实践探索相结合。 从流通利用方式看，需要建立数据基础设施。 从收益分配看，数据具有报酬递增的特点，需要探索兼顾效率和公平的分配机制。 从安全治理看，数据对治理方式提出新挑战，需要探索适应数据特点的安全治理模式。
关于数据的特性，各方观点并不完全一致，但大家普遍共识的是，与传统生产要素相比，数据有着明显不同的特性。
与土地和劳动要素相比，数据权属更为复杂；
与资本要素相比，数据价值密度不均匀。
从正外部性看，发挥数据的高流动性、低成本复制、报酬递增的特点，有利于提高资源配置效率，创造新产业新模式，实现对经济发展倍增效应。 从负外部性看，同样的特点也可能带来隐私泄露、数据滥用、拉大收入差距，甚至对国家安全带来潜在风险。
2022年12月19日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）对外发布，它是首部从生产要素高度部署数据要素价值释放的国家级专项政策文件，并且具有独特的政策设计——以基础制度破解数据要素价值释放中的基础性问题。
2023年12月29日，国家数据局召开媒体吹风会，国家数据局副局长沈竹林表示：
党中央、国务院高度重视发挥数据要素作用。党中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，也就是大家常说的“数据二十条”中明确提出，要充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。
“数据二十条”印发实施以来，我国数据要素市场规模不断增长，数据商和第三方专业服务机构加快涌现数据产品形态和交付形式不断丰富。数据资产入表等政策引起市场高度重视与积极响应，数据要素相关企业受到资本市场持续关注。在各行各业中释放数据要素价值，已成为社会各界的共同期盼。在《行动计划》征求意见过程中，社会反映十分踊跃，这也从一个侧面反映了大家的期待。
一是通过数据应用推动提升经济运行效率，提高全要素生产率。
二是通过数据应用推动知识扩散、业态创新，扩展生产可能性边界。
三是通过数据应用推动科学范式迁移，提升科技创新能力。
2023年12月29日，国家数据局召开媒体吹风会，国家数据局副局长沈竹林表示：
目前，数据要素开发利用刚刚起步，随着数字化转型的深入推进，还会产生更多、更有价值的数据，创造更加丰富的应用场景。希望通过实施“数据要素x”三年行动发挥场景牵引作用，推进数据要素在相关行业和领域的广泛利用，培育新质生产力，切实助力经济社会高质量发展。
相关链接：【政策知识库】新质生产力
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刘典
复旦大学中国研究院副研究员
清华大学人工智能国际治理研究院战略与宏观研究项目主任《技术经济与管理研究》总编辑主要研究领域为数字经济、数字货币、网络与数据治理，国际政治经济学等。
个人专著包括《非常法史》、《法眼看民国》、《政策沟通：国际合作引擎》；参与编著《“一带一路”大百科》《读懂“一带一路”》《破解中国经济十大难题》、《中国改革大趋势》等。
在《中国金融》、《文化纵横》、《人民论坛》等核心期刊发表十多篇研究论文，在《光明日报》、《经济日报》、《解放军报》、《北京日报》等数十家权威纸媒发表近百篇评论文章。