多地政府虚增财政收入到底图啥
导读
一位东部某省的区财政局长讲述了“财政虚增”的发生时刻。
这位财政局长在当地区委书记的办公室里，汇报了该地区目前的实际财政收支情况、平行县区预计的收支情况、各县区排名，以及一份“若是财政考核指标想再进一步，可能还需要增加多少财政收入”的计划。
区委书记同意实施这项“虚增计划”后，这位财政局长又到了区长的办公室做了同样的汇报。获得区长同意后，财政局长回到办公室召集来了分管副局长，传达了上级决定。分管收入的财政局副局长开始利用多种方式，“拔高”财政收入，以满足各方面的要求。
近期，一些地方审计部门公开了2023年当地预算执行和其他财政收支审计工作报告（下称“审计报告”），其中提及部分地方财政虚增收入、空转问题突出。比如，四川省审计报告称，部分地区将定向捐赠资金缴入同级财政，虚增财政收入4151.22万元；青海省审计报告指出，2023年省级财政将收回的以前年度已列支2000万元资金调入一般公共预算，虚增当年财力。
一位地方审计部门财政审计科室工作人士表示，审计过程中发现财政收入和实际财力有很大差距，这个差距的来源就是虚增的收入。“有些收支项目，审计部门能从账本上一眼就看出是通过空转虚增的收入，例如某项财政收入为100元，又返还给企业90元。每年审计财政预算执行的时候，其中一项内容就是审计空转的情况。这种情况每年都有，只不过很少对外透露。”
一位地方审计厅人士认为，如此多的地方审计厅密集披露地方财政虚增、空转问题，应该是审计署关注到了此类问题。以前，地方财政空转也时常出现，只不过财政收入形势好的时候，空转比例低，现在财政收支压力加大，空转比例也有所增加。
在辽宁大学地方财政研究院院长王振宇看来，地方财政空转是一个老生常谈的问题，十余年前在地方县级层面较为普遍，后来挤掉了一些“水分”。当下的地方财政虚增和空转现象再次出现，原因十分复杂，既涉及经济领域的因素，也与财政体制、民生等领域紧密相关。治本之策还在于不断推动经济高质量发展，适度做大财政蛋糕，理顺政府之间的财政关系，同时严格遵循“以收定支”的原则，确保预算的科学性、合理性和可执行性。
多地的审计报告提及了2023年财政虚增和空转的情况。内蒙古自治区审计报告称，4个盟市将不属于非税收入的资金征缴入库或先征后返，虚增非税收入286.49万元；广东省审计报告称，3个市及3个县通过国有企业购买国有资产等方式增加财政收入171.01亿元，影响财政收入真实性和可持续性；河北省审计报告指出，1市7县通过虚假处置公益性资产、多缴国有资本经营收益或罚没收入等方式，虚增财政收入24.95亿元。
审计署驻重庆特派员办事处朱飞在2024年发表的《审计“虚增财政收入”问题应紧盯“空”和“转”》一文中提到，经济下行影响下，一些地区财政收入短收严重，为弥补财政亏空、规避财政赤字，往往无中生有，在既定的财政收入范围之外，将各种非财政资金缴入国库，虚增财政收入，维持收支平衡。
在上述东部省份某区财政局长看来，地方财政虚增收入的动机来源于三方面：上级指标考核压力、地方政府自身的排名压力以及地方政府的化债压力。
上述财政局长对经济观察报表示，上级单位一般在年初定预算目标时，都会要求比上一年有所增长。但实际上，今年的税收收入是下降的，部分税源收入下降40%以上，要维持开支、实现年初的预算目标，就不得不通过一些“技术手段”，比如空转部分财政收入。
地方也有保住财政收入排名的需求。上述财政局长说，上级单位每季度会考核该地区财政收入情况，考核的侧重点从财政绩效、库款保障能力转变为财政收入增长和税收占比。
“偶尔一次倒数第一也就罢了，也不能每个季度都是倒数第一。”他说。
此外，地方政府虚增财政收入的现实需求是降低地方的负债率或债务率。
2019年起，财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档。即：红（债务率≥300%）、橙（200≤债务率<300%）、黄（120≤债务率<200%）、绿（债务率<120%）。债务率该指标反映地方政府动用当期财政收入满足偿债需求的能力，分为一般债务率和专项债务率。一般债务率、专项债务率的风险预警线均为100%。
上述财政局长认为，如果不把地方财政收入这个分母做大，债务率就很容易掉入红色区间。进入这个区间，政府投资、举债等各方面都会被限制，那就“什么工作也做不了”。
重庆市大足区审计局李佳玲在《国有企业间资产交易虚增财政收入审计探析——以W区财政审计为例》一文中提及，虚增财政收入手段多样，常见方式主要有：虚收空转、将教育收费等违规缴库、提前预征、自立名目乱收费、延迟退库等。虚收空转方式涉及税收收入和非税收入，税收收入中如土地增值税、房产税、城镇土地使用税等地方政府独享税收，资金容易循环。非税收入中占比较高的收费项目如土地出让金、划拨土地收入、国有资源资产有偿使用收入、国有资产处置收入、国有资本经营收入等，是虚增财政收入的主要项目。
朱飞在上述文章中提到，有的地区库款保障水平长期低于财政部规定的合理区间，因此通过向国有企业借款或将事业单位的事业收入缴入国库的方式筹集财政资金，营造国库充盈的假象；有的地区直接将专项债券资金上缴财政，用于平衡一般公共预算，虚增财政收入与违规使用债券资金并存；有的地区手段简单粗暴，岁末缺钱时直接向企业摊派费用、强制募捐，或违规征收“过头税”、乱罚款乱收费等，财政收入造假的同时也破坏了营商环境，严重影响政府的公信力和正常的经济秩序。
在上述财政局长看来，财政空转也需要合理的名目，要让“圈外人”看起来是真的，事情是真事，项目是真项目，只不过资金没形成真正的可用财力。“比如，将国有资源资产卖给本级国企，尽管有‘左口袋进右口袋’的嫌疑，但流程是合规的。”
华东某县区的财政人士对记者透露，该地主要通过土地使用税和房产税实现收入达到增长目标。具体操作方式是：找一家即将破产且有欠税的企业，大部分是当地国有企业，财政部门通过各种方式提供给企业资金，企业利用这笔资金去税务部门缴纳此前拖欠的土地使用税和房产税。之所以选择土地使用税和房产税，是因为这两个税种都是地方税，收入完全归地方所得。一般情况，土地使用税和房产税都是按照季度缴纳，正常营业的企业不会提前缴纳，但接近破产或者破产的企业，因为往年有欠账，可以补缴，这些企业成了财政空转的“通道”。
财政部公布数据显示，2024年上半年全国房产税2337亿元，同比增长20.1%；城镇土地使用税1298亿元，同比增长11%。
上述县区财政人士表示，地方财政也可以利用专项债虚增收入。因为专项债的使用单位很多都是地方城投和国有企业，拨付专项债后，部分资金用于项目建设，剩余资金则通过国有资本收入上缴的方式回到地方财政。
为什么难以改变
财政收入虚增、空转的情况已经存在多年。王振宇说，地方财政虚增、空转是个老生常谈的问题。十余年前在地方县级层面较为普遍，后来挤掉了一些“水分”。通过地方自有的小税种先征后返、国有资产多次出售等方式“虚增”财政收入，有的地方“虚增”的比例甚至高达20%—30%。这一严重扭曲的政绩观也引起国家层面的高度重视，此后部分地区通过“挤水分”来坐实地方收入，并取得了一定成效，地方财政收入质量得以阶段性改进。
近几年，地方财政空转现象有所“抬头”。王振宇分析其背后的原因，一方面是连续三年的新冠疫情、大规模的减税降费，叠加房地产断崖式下降等加剧了地方财政的收支矛盾，地方政府普遍面临较为严峻的流动性短缺，确保地方财政收入增长也是一种客观需要；另一方面是年初地方各级人大通过的财政收入增长目标，具有较强的法定性，而通过行政层级向下分解的财政收入计划任务，事实上成为上级年度考核的“硬性”指标，具有“一票否决权”，是形成当下地方财政空转的一个重要原因。也就是说，更上一级政府关注的是财政汇总“数字”及其“增长”。
《中华人民共和国预算法》第五十五条规定，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
王振宇说，财政收入虚增、空转之所以难以改变，是由于部分地区实际上遵循“以支定收”预算思路。大量强刚性财政支出责任，倒逼地方政府在年初编制预算时不得不“虚增”收入盘子，否则预算将难以达到平衡。