杜立群：从副中心控规看规划创新
摘 要
为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，示范落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，率先践行党的十九大精神，北京市组织编制了《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》。在编制北京城市副中心系列规划中，不断探索创新规划理念、建设模式和治理方式，积极构建副中心高质量发展的框架体系，推动实现城市副中心和通州区跨越式发展，打造新时代的精品城市。
《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》（2019年2月21日 北京日报）
规划建设北京城市副中心，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。2014年习近平总书记视察北京以来，北京市始终坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求，以创造历史、追求艺术的精神，推进城市副中心规划编制工作。2018年12月27日，经历多轮修改完善、汇集各方智慧编制完成的《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》获党中央、国务院批复。这为城市副中心的未来发展指明了方向、明确了目标。2019年1月11日，北京市行政中心正式迁入城市副中心。2019年1月18日，习近平总书记视察了北京城市副中心绿心、剧院、图书馆、博物馆和副中心综合交通枢纽设计模型，详细了解副中心重大工程项目规划建设情况。焕然一新的城市副中心，正在迈入高质量发展新征程。在这个过程中，改革创新的理念贯穿规划建设管理的全生命周期，为高质量发展保驾护航。
初步形成改革创新的基础框架
开展副中心战略规划辅助中央决策，在规划建设管理方面谋求全面的改革创新。为全面贯彻落实习近平总书记2014年2月视察北京的重要讲话精神，深入实施京津冀协同发展规划纲要，2015年4月至2016年5月期间，北京按照“创新、绿色、协调、开放、共享”五大发展理念要求，编制《北京城市副中心规划》，并分别报送2016年3月24日的中央政治局常委会、2016年5月27日的中央政治局会。习近平总书记充分肯定了北京城市副中心的战略作用，并作重要指示。规划从改革创新、统筹协调、绿色发展、文化传承、宜居社区五个方面诠释了城市副中心的创新发展蓝图，积极探索新的城市发展模式。
以城市副中心的规划建设推进行政体制改革。规划建设过程中，结合全市行政办公集中布局、整合分散的行政资源，大幅减少行政办公用地规模。通过制度创新，减少机构和层级，提升部门协作的管理效率。通过构建政务公开综合平台，着力提升为市民服务的水平。新办公区本着节约、精简、高效的原则，着力塑造服务型政府的新形象。
创新规划，强化科学高效的规划管控体系。突出统筹协调，加强北京东部地区和河北廊坊北三县的区域统筹，实现统一规划、统一政策、统一管控。建立城市设计指导建设的工作体制，推动“多规合一”，谋划“一张蓝图”。建立多级的规划公众参与制度，以生态保护红线和城市开发边界为抓手，完善空间管制的约束机制，完善依法执行规划的监管机制。
创新建设模式，实现城市功能的良性发展和配套完善。建立企业与政府长期合作模式，由企业负责城市功能形成中的规划、建设、运营，通过采取深度一级开发的建设方式，保证建设质量。以功能的匹配度为建设节奏，建立“政府+设计单位+深度一级开发企业+使用单位”的协同工作机制。创新投融资模式，降低成本，集成应用海绵城市、综合管廊、国际一流绿色标准等新技术新要求，突出绿色发展、突出文化传承、突出宜居社区，树立城市建设的标杆示范。
《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中提出“形成‘一主、一副’城市空间布局”让北京城市副中心再度成为关注焦点。图为北京市规划展览馆展厅内，市民在参观北京城市规划模型（2019年2月21日 北京日报）
实施精细化管理，形成共建共治共享的管理新模式。完善城市治理体系，建立城市规划建设管理和治理的“示范特区”。引导社区、社会组织和市场力量参与，构建政府与社会共建共管共治的新型城市治理模式，实现城市精细化管理。
创新工作组织模式，中外联合开展国际方案征集。为落实中央“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”要求，2016年6月至12月，北京市组织开展副中心总体城市设计工作，向世界征集设计方案。来自9个国家和地区的14家行业排名前列的设计机构，和内地12家权威甲级设计院组成12个联合体参与此次方案征集。这种中外联合模式，既能够充分发挥中方设计团队熟识属地特征、文化特质与大尺度空间规划丰富经验的优势，又能够广泛引入外方设计团队的国际视野与前沿理念、技术，两者充分碰撞与融合，保证了规划方案理念新颖超前又不脱离实际，为后续规划落实奠定了扎实基础。
采用“完整综合”模式，确保充分吸纳设计亮点。成立由吴志强院士领衔的方案综合工作营，由遴选出的三家优秀设计方案工作团队会同市规划院组成方案综合工作组。分别对12个设计方案进行无差别的深度剖析解读，以确保最大限度汲取各家之长，保障每个优点与亮点的系统采纳，保障不遗漏任何一个有价值的设计亮点。城市设计综合方案形成了特色鲜明、结构清晰、蕴涵文化的总体城市格局，为后续规划深化工作打下了良好的基础。
明确城市副中心控规的高质量发展目标
坚持以习近平总书记对北京重要讲话精神为根本遵循。着眼于进一步强化“四个中心”功能建设，始终把总书记对北京重要讲话精神贯穿于规划编制的全过程和每个环节。不断提升“四个服务”水平，突出新时代、新使命、新作为，齐心谋划城市副中心可持续发展的精细蓝图，努力实现更高水平、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
体现中央关于“一核两翼”的高标准高要求。牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，围绕对接中心城区功能和人口疏解任务，算好总体账、结构账、分区账，发挥示范带动作用，打造中心城区功能和人口疏解的重要承载地。做好自身疏解，严控人口规模和城镇开发强度，划定战略留白地区，提高发展质量和水平，与河北雄安新区共同形成北京新的两翼。
构建“副中心质量”规划建设管理框架。通过“指标分解、空间落位”集中落实新版北京城市总体规划要求，率先在推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和考核体系等方面取得新突破。规划提出76项规划核心指标，划定16类管控边界及管控分区，实现了“空间+指标”的全域管控。
坚持以人民为中心的发展理念。把居民需求放在重要位置，以和谐宜居生活为出发点，以组团、家园为单元，按照中心城区标准优化配置教育、医疗、文化等公共资源，“以新促老”整体提升老城品质，推进职住平衡，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
推进控规层面的“多规合一”。将街区作为控规编制和管理的基本单元，严格落实生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界三条控制线，以蓝绿空间为底色，以大运河、六环路为主线，科学配置各项资源要素。率先实现城市副中心街区层面控规与生态环境、基础设施、公共服务等相关专项规划的全面融合。
放眼京津冀广阔空间谋划城市副中心未来发展。处理好与通州区、东部各区、廊坊北三县的关系，实现发展的整体性和协调性。尤其是加强推动城市副中心与廊坊北三县地区统筹发展，强化交界地区规划建设管理，建设京津冀区域协同发展示范区。
突出城乡统筹，积极探索面向新时代的城乡融合发展新思路新模式。从城镇化空间体系构建、城镇化模式创新、集体产业用地减量提质、美丽乡村特色塑造及城乡空间品质提升五个方面，对通州区新型城镇化示范区建设提出战略性要求、具体实施路径和政策机制保障。这为下一步镇（乡）域总体规划及实施方案、镇中心区控制性详细规划及美丽乡村规划的编制明确了思路和框架。
创新落实和实施城市副中心控规
注重规划的实施保障。城市副中心控规对保障规划实施进行了较为详细的论述，明确提出制定实施方案和行动计划，加强组织领导与体制机制改革和政策创新；明确提出实施常态化的体检评估制度，实现一年一体检、五年一评估。城市副中心控规相关论述，在编制、审批过程中多次征求相关委办局意见并不断调整完善。这为控规的实施奠定了良好的基础。
制定指导意见、实施方案和行动计划。市委研究室和市发展改革委在“打造北京重要一翼”调研课题基础上形成《关于扎实推进北京城市副中心规划建设的指导意见》（以下简称“《意见》”），作为指导副中心规划建设的纲领性文件。《意见》制定了2022年和2035年建设目标，明确了重点工作、政策创新和实施保障任务等。学习新版北京总体规划实施经验，市规划自然资源委组织编制了《北京城市副中心控制性详细规划实施工作方案（2019年—2022年）》（以下简称“《方案》”）。《方案》将城市副中心控规中提出的具体要求分解落实，列出100项任务清单。每项任务都明确工作内容、主责单位和时限要求，力求一年实现一个新变化，每年都有新进展。市发展改革委聚焦拉开城市发展框架，制定了近期行动计划，重点梳理形成2019年实施的市级重点项目库。包括交通、市政基础设施、生态环境、产业等领域240余项重大工程，当年计划完成投资约750亿元。同时制定未来三年实施项目储备项目库，条件成熟的项目可随时调整至实施项目库。通州区结合自身情况制定了区级项目库，和市级项目库相衔接。这标志着“指导意见+实施工作方案（100项任务清单）+近期行动计划（项目库）”的规划实施模式初步形成。以此层层推进、不断深化细化规划实施路径，确保一张蓝图干到底。
加强组织领导，推进体制机制改革创新。北京市委、市政府、市人大、市政协和相关委办局率先搬迁至北京城市副中心行政办公区，起到了重要的示范带动作用。同时，北京市进行了重大机构改革，在市委市政府城市副中心建设领导小组下，新设立中共北京市委城市副中心工作委员会和北京城市副中心管理委员会（以下简称“城市副中心党工委、管委会”），作为市委市政府派出机构，与通州区委区政府合署办公。2019年1月12日，城市副中心党工委、管委会正式揭牌成立，实现市区协同与部门协同，形成“副中心的事副中心办”的工作局面，推动城市副中心规划建设管理高效运行。在城市副中心控规编制之初，市规划自然资源委就专门成立副中心工作办，下设副中心规划处、督查处、综合处3个处室。随着城市副中心一期搬迁工作的完成，副中心办和通州区规划国土分局也将实现合署办公。为更好地实现公共空间的一体化管控、提高用地兼容与混合利用水平，实现建设一个不一样的精品城市目标，相关委办局也在探索体制改革、完善机制创新。
推进审批制度改革先行先试。通过深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，提高行政服务效率，维护公平高效的市场秩序。通过深化公共服务类建设项目投资审批改革试点，下放审批权限，推进投资项目“一张网”审批。通过完善企业服务标准，建设优化营商环境示范引领区。通过制定土地供应与方案设计审查衔接机制，推动重点地区和重点项目实现带方案入市交易等审批制度和工作机制的创新，优化营商环境，促进以高质量服务推动高质量发展。
设立北京城市副中心投资建设集团有限公司（以下简称“北投集团”）。2017年11月，北京市正式批准设立北投集团。组建北投集团旨在承载京津冀协同发展建设任务，进一步提升城市副中心及通州区规划建设统筹水平，加强开发模式创新，推进投融资体制改革，加快与雄安新区形成“一体两翼”的发展新格局。
积极推进金融投资体制机制改革。结合城市副中心现实需求，完善财政转移支付机制，加大市政府投资支持力度，加快健全符合城市副中心功能定位、有利于高质量发展的财政体制机制。加强与金融机构的沟通对接，积极争取中央财政和国家政策金融支持，在保持债务风险可控的前提下，积极向国家申请城市副中心新增地方政府债务限额单独核定。规范推进政府和社会资本合作机制，有效吸引、扩大社会资本投资规模。创新经营城市模式，鼓励北投集团开展融资模式创新。建立长期稳定的资金筹措机制，加快完善债务管理制度体系，建立政府债务风险预警和应急处置机制，支持金融机构不断创新金融产品和服务模式等。
推动城市副中心实现跨越式发展
2019年1月18日，习近平总书记调研京津冀协同发展，并视察北京城市副中心。他在座谈会上指出：如今，北京城市副中心控制性详规编制完成，高质量发展的政策措施正在修改完善。下一步，和城市副中心紧邻的三个县，如何实现功能延伸？中心城区老城如何重组，如何提升行政管理效率、提高精细化管理水平？“这都是下一步要思考的问题。”
城市副中心控规的落实和具体实施，要秉持开放胸怀，加强学习，用好外脑，集聚各方资源力量，深化改革、扩大开放，提升城市管理水平，优化城市营商环境、法治环境。要以咬定青山不放松的劲头、“功成不必在我”的胸怀和功成必定有我的责任担当，稳扎稳打、久久为功，确保做一事成一事，推动实现城市副中心和通州区跨越式发展，打造新时代的精品城市。
作者：杜立群，北京市城市规划设计研究院副院长，教授级高级工程师
责编：沈聪
排版：林苗苗
监制：李爱玲
本文发表于《前线》杂志2019年第3期
转载请注明微信公众号：前线理论圈（ID：qianxiantheory）