王玉海 张鹏飞：京津冀都市圈及其历史使命
摘 要
都市圈是国际化的趋势，已成为一个国家和地区经济发展的高地。我国都市圈处在规划兴起之中，反映了城市化从初级到高级的发展进程。京津冀都市圈是中国都市圈兴起的典型代表，其形成发展的核心在于首都功能的定位与非首都功能的摆放。京津冀都市圈将在国际、国家、区域和北京市四个层面承担重要的使命，并在不同领域产生重要的历史性意义。
都市圈是以一个或者多个较大的中心城市作为核心、由许多个城市和城镇聚集所形成的空间形态。它们在物理空间上分离但在功能上相互联系，通过新的分工来实现超大的经济能量。城市演进为都市圈，不仅是城市空间规模的扩大，也是城市功能扩展和内含实质的跃变。它是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是城市由功能主义向人本主义的回归，是城市主导带动形成不同特色区域发展模式的体现。
中外都市圈的发展脉络
国际上公认有六大都市圈（城市群）。具体是以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群（又名波士华城市群）；以芝加哥为中心的北美五大湖区城市群；以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群；以伦敦为中心的英国城市群；以巴黎为中心的欧洲西北部城市群；以上海为中心的中国长江三角洲城市群。由此形成了不同类型地区的区域经济发展模式。如美国形成的是全国大分工的区域经济格局，日本却是相对独立的三大都市圈区域经济结构，这也是美日区域发展的根本差别。
世界地理格局以区域产业集群为主导，进一步演化为以城市为主导的都市圈区域。当今国际经济体系和格局都处在深刻的演化之中，世界经济全球化让地球变“平”了，变平的世界让每个企业、组织甚至个人都站在同一水平线上，都参与全球整合的业务环境。这说明国际产业分工和国际产业链已经伸展到地球各个角落。在全球经济地理视域中，美国硅谷的IT产业集聚、法国巴黎的服装、香水、珠宝饰品产业集聚，以及日本筑波、英国M4走廊、印度的班加罗尔、芬兰的赫尔辛基、以色列的特拉维夫等都已成为产业集聚的经济高地。这些产业集聚高地都依托于城市，以一定的区域产业集群为主导，并因产业的演进形成都市圈区域。
在国内，近年来也出现了以大都市区化和城市圈为特征的城市空间布局集聚化趋势。2017年8月，中国发展研究基金会课题组发布研究结果：长三角、珠三角、京津冀、海西、山东半岛、中原、武汉、长株潭、关中、成渝、辽中南、哈长12个城市群聚集了中国经济总量的80%，而总面积占比不到20%，人口却占60%以上。课题组发现：过去10年间，这12个城市群占全国经济份额增加了近11个百分点。这可以看出中国经济集聚的趋势，也是中国经济增长的动力之所在。其中，长三角、成渝、京津冀、中原、海西份额增长最快。环渤海3个城市群占中国经济份额的21%，长三角占20%，珠三角包含港澳约占9%，这3个湾区总计占全国份额的50%。
我国大城市群的出现，是以联合起来促进经济发展为目的，以区域经济集聚为基础，以促进要素的空间流动为基本特征。这些要素先在 “点”上集聚，然后在“线”上拓展，再在“面”上整合，区域社会经济空间结构通过“点－轴”联系途径而形成。联系改革开放调动地方行政单元积极性的历史，从增长格局看，可以判断中国经济增长正在经历着“由点到面”的跃变。
02
京津冀都市圈的基本特征
京津冀都市圈的曲折发展历程。1982年，在《北京市城市建设总体规划方案》中，北京市第一次提出“首都圈”的概念。但直至2015年，中共中央国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，才标志着京津冀都市圈区域规划编制的顶层设计，掀开了新的一页。这体现了首都经济圈正式纳入国家发展战略的导向性，也反映这一区域包括范围、功能定位及其城市间关系一直处在深刻的变动和激烈的争论之中，折射出我国区域都市圈城市群形成演进的曲折进程。
京津冀区域空间格局示意图（新华社）
京津冀都市圈由首都经济圈发展而来。其范围涵盖北京、天津和河北全部。京津冀都市圈的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。京津冀都市圈是中国的政治、文化中心，也是中国北方经济的重要核心区。京津冀都市圈是要探索一条具有中国特色的城市发展和都市圈形成之路，让京津冀都市圈尽早跻身于世界级城市群。
京津冀都市圈是中国都市圈兴起的典型代表。它是中国城市化发展进程的体现，反映了从初级城市化到高级城市化、由单个城市到城市群发展递进的必然规律。它体现了地域差异的不同特色，反映了京津冀地区都市圈的显著特点。首先，围绕首都功能的定位与非首都功能的摆放，是本区域都市圈形成发展的核心。换句话说，今后首都功能的优化将超越北京市、着眼京津冀全域进行全面布局。其次，京津冀三地行政区划范围不变，但在内部架构上进行空间布局调整。最典型的是雄安新区和北京城市副中心的设立，这成为撬动京津冀协同发展的支点。再次，以区域协同思路推动京津冀都市圈的融合发展。相对于之前的“协调发展”和“区域一体化”，这更加强调共同的发展目标和京津冀整体的共享发展与合作治理。
03
京津冀都市圈的历史使命和重要意义
京津冀协同发展是重大国家战略，京津冀都市圈将在国家和国际层面发挥重要历史性作用。这一战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，形成新的增长极。
在国际层面，京津冀都市圈将跻身世界都市圈，成为世界级城市群。当今世界经济格局显示，城市群都市圈是经济集聚的载体高地。具体表现在，企业扩展为产业组织，并进一步演进为产业集群，单个城市也联动形成城市群都市圈。一个个具有集聚效应的区域城市群，成为经济实力的实质支撑。作为首都所在地的京津冀都市圈，自然应该发挥城市群崛起的引领示范作用。面向未来打造世界一流的国家首都圈，无疑是京津冀协同发展战略的历史使命和宏伟目标。
在国家层面，京津冀都市圈将打造高质量发展的新平台。京津冀都市圈将成为中国新的经济增长极。中国经济在经历了改革开放40年的高速增长之后，进入到“调速换挡”追求高质量发展的新时代。这不只是发展速度的回归，还包括经济结构的调整，更包含着带动经济增长点的转变，以此促进发展方式的转型和体制机制的改革。京津冀都市圈将成为中国区域整体协同发展改革引领区和国家区域治理现代化首善区。中国高质量发展需要进行深刻的经济结构调整和发展方式的根本转变，需要改变以地方独立利益为核心的竞争模式。这就必须要进行更为大胆的改革探索。京津冀协同发展，就是打破“一亩三分地”思维定式和体制机制束缚，探索跨区冲突治理、政府与市场调节相结合的新机制，为体制机制改革和形成区域发展模式提供示范引领。京津冀都市圈将成为国家创新驱动中心区域。从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。建设创新型国家，是我国实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的国家核心战略。京津冀创新驱动战略是一个复杂的系统工程，涉及技术创新、治理结构创新、制度创新等。
在区域层面，京津冀都市圈将探索区域协同发展的新模式。京津冀都市圈在区域层面的一个重要任务，就是构建新型“协同发展机制体系”。京津冀协同发展的实质在于产业分工合作，但产业分工不是三地产业的归类分类之后的“归大堆”，而是要从京津冀区域整体出发，在区域范围内以产业集群为基础进行区域产业空间再造，形成京津冀“齿合型”产业结构，通过纵横交错的网络关系形成紧密联系在一起的空间经济组织体系。京津冀如今面临着环境恶化、水资源短缺等问题，这就要探索京津冀环境治理方式，尤其是区域内不同主体功能区之间的资源和生态补偿机制。通过自然资源共享，完善水资源互通共济、统一调配、永续利用的共享机制，统筹山、海、田、林、水等生态环境要素的资源协调体制，全环境污染联防联控合作机制等。通过加大公共基础设施建设，不断完善资源共享机制，建立能源基础设施布局合理的区域能源体系。通过建立地区间生态补偿制度，构筑一体化的区域生态安全格局。探索区域多元利益主体参与下的区域公共治理模式，促进政府职能转型、深化地方行政体制改革。
在北京市层面，要牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”。京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能。随着北京城市副中心和雄安新区的建设，将极大优化北京空间结构。优化北京就业空间结构、公共资源配置空间结构，将极大地缓解北京市人口、交通和环境压力，解决“大城市病”。要建立疏堵结合的体制机制，包括政府激励机制和市场推动机制两个方面。政府激励机制是指地方政府要有动力实施解决“大城市病”的产业疏解政策、公共资源共享政策等。市场推动机制是指在人口流动、交通拥堵和环境治理方面发挥市场调节机制的作用，通过价格引导资源的合理配置。京津冀协同发展必然要求市场一体化、构建区域产业链、协调环境治理与经济发展的关系，实现公共服务均等化。
作者：王玉海，北京师范大学地理科学学部教授、博士生导师；张鹏飞，北京师范大学地理科学学部博士研究生
本文发表于《前线》杂志2019年第4期
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