陆小成：北京如何做好减量发展的文章？
中国特色社会主义进入新时代，推动高质量发展，既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是遵循经济规律发展、确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的必然要求。高质量发展意味着要转变传统高能耗、高污染、高排放的粗放型经济增长模式，选择低能耗、低污染、低排放的集约型发展模式，更加体现经济与生态、社会、文化、政治五位一体的质量型、效益型发展模式。从集聚资源求增长，到疏解功能谋发展，推进减量发展是当前北京城市转型发展的关键举措，也是实现高质量发展的战略选择。在新的发展阶段，北京正处于压力叠加、负重前行、深刻转型的关键期，构建以首都为核心的世界级城市群，落实首都城市战略定位，加快疏解非首都功能，北京要做好减量发展的大文章。与此同时，北京如何破解特大城市病、推进减量发展的同时实现高质量发展，是值得深入研究的重要课题。
优化空间布局，处理好减量与增量的辩证关系
中共中央国务院对《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年－2035年）》批复中明确指出，要坚持高质量发展，处理好和中心城区的关系，带动中心城区功能和人口向城市副中心疏解，加强对中心城区首都功能的服务保障。北京将通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准减量，形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式。通过前期的疏解整治促提升，完成了首都减量发展的第一阶段任务，首都人居环境得到提升，市民获得感得到增强，局部区域的“城市病”症状得到改善。但也存在许多顽疾，如部分批发市场或产业搬迁后，人口并未随之外迁；因消费市场不够和人气不旺，疏解到外地的市场不断萎缩甚至濒临死亡。整体人口在中心城区过度集聚、交通拥堵等现状并没有真正改观，压力依然较大。
处理好疏解与提升的关系。“疏解整治促提升”专项行动不仅是京津冀协同发展战略的进一步延伸，而且体现了北京城市发展战略由聚集资源求增长到疏解功能谋发展的转变，更为重要的是在战略价值取向上发生的重大转变。首都减量发展应该是量上减，质上增，发展具有首都特点的经济是从中央到北京多年形成的共识。减量发展的目的是通过“瘦身健体”，促进更高质量发展。如何通过高质量发展更好地落实首都城市战略定位，聚焦“四个中心”功能建设和“四个服务”能力提升，这是首都发展的核心要义，也是减量发展的基本出发点。围绕和服务首都功能这一目标，需要大力发展高精尖、高质量的首都经济，要在质量、创新、服务上做文章。
处理好都与城的关系。首都功能核心区包括东城区和西城区，是首都“四个服务”职能的主要承载区；是元明清三朝都城遗址主体所在地，历史文化遗产分布的核心地，古都历史文化风貌的集中展示区；是文化旅游和公共文化服务集中分布区。该区域是北京区域开发强度最高的完全城市化地区，要保护区域内禁止开发区域，限制与核心区不匹配的相关功能。不同的区域承担首都服务功能的作用有差别，职责有差异，应采取不同的减量政策措施。如首都功能核心区作为中央机关所在地，服务好中央是其神圣职责与核心要义。作为全国优质资源集聚的高地，核心区有天然的经济发展优势，如任其发展显然会影响服务功能。为保障首都服务功能，不能再强化而应弱化其经济功能。远郊区远离核心区，应实行增量发展，可以承担首都经济发展的重任，进而更好地支持核心区发展。
处理好舍与得的关系。核心区作为减量发展的重点区域，应该是产业减，服务增。要强化其首都服务功能，减少产业和机构，降低企业集聚度，进而带动人口疏解。通过财政转移支付、合作发展等方式全力做好服务保障功能，为服务中央腾出空间。远郊区应该是产业增，服务增。将存量定向调整到新城，形成新动能、新引擎，让周边区域富起来。细化减量政策，将核心区需外迁的企业、机构等存量资源，与北京新总规提出的“多点”新城进行对接，作为集中承接的目标区域，为其他周边区域发展增加资源和力量，有利于实现均衡发展。
处理好服务与发展的关系，主动降低GDP总量和增速，停止注册或引进新企业新机构，避免新增人口抵消疏解成效，即使是高精尖产业也应总量控制。核心区除了服务中央必须发展的生活性服务业之外，其他与服务中央功能不太直接关联的企业和机构应禁止进入，即使是高精尖产业也应限制进入。必须注册的新机构应与注销旧机构进行人口数量的增减挂钩。引导鼓励新企业、新机构等资源到远郊区发展，作为北京创新创业、高质量发展的新空间，让庞大的人力资本和创新动能在远郊区释放。
核心区：以减量疏解高质量做好服务保障
核心区是减量发展的重点区域，应以构建优良政务环境为第一职责。解决了核心区的问题，就能更好地服务好中央，确保政务安全，真正有效解决特大城市病。
降低就业密度，实现减量增质。首都功能核心区、长安街沿线是服务保障中央政务功能、保护古都文化的核心区域，但也是许多大型金融机构、服务企业、优质教育医疗资源等的集聚地，过多过密的写字楼和办公大厦集聚了太多的企业和就业人口。北京经济功能主要集聚在中心城区，吸纳了全市60%以上的就业人口，客观上影响着服务保障首都功能的发挥。
优化空间布局，实现有减有增。做好减法，严控增量，调整存量，将更多资源、就业机会等增量引导到新区，打破核心区“抽水机”悖论，实现空间均衡协调发展。扩大留白增绿空间，腾退空间仅限于绿地公园建设、中央部委行政办公用房、基本公共服务或公共文化基础设施建设，不再用于产业或企业发展。即使暂时闲置，也不应新增企业，可留待交通承载力提升后再考虑。核心区发展应明确核心区各写字楼的疏解规模和租赁总量，减少招工和落户指标，严控建筑密度，真正使核心区“减下来”“静下来”。依托故宫、北海、景山等公园，打造首都中央公园，为中央政务区做好服务保障，更好地发挥首都功能。
提升服务质量，实现增减互动。古都风貌保护与城市现代化建设、危旧房改造之间存在着突出矛盾，多种功能高度集聚，造成严重的“城市病”：交通拥堵、住房紧张、生活服务设施缺乏、城市人居环境质量较差等。北京减量发展要注重公共服务质量提升，核心区要在做好产业减量、服务提升的同时，从资源、产业、服务等方面帮扶新区发展，以核心区减量疏解与新区增量承接形成良性互动。
发展新区：以增量承接高质量做强首都经济
远郊区有广阔的发展空间，可以借助北京丰富的科技创新优势，大力发展高精尖产业，打造京津冀协同发展的桥头堡和疏解非首都功能的过渡带。发展新区是承接非首都功能疏解、做强首都经济、推进京津冀协同发展的前沿阵地，做好增量承接，能有效避免高层次、高科技人才流失，避免城市衰退，因此需要适度增量发展。
采取飞地模式，拓展发展空间。借鉴深汕特别合作区的飞地模式，制定优惠政策吸引企事业单位疏解到新区，提高疏解动力。这既能提升首都功能，也能发展首都经济。核心区采取飞地模式与远郊区如通州、大兴、房山的某些乡镇开展合作，划定一定区域或乡镇由东城区或西城区代管，探索税收五五分成，提高核心区推动产业转移的动力，进行一对一、点对点的帮扶发展与合作共赢。发展新区要出台承接核心区企业疏解的定向奖励、税收优惠、租金减免等政策，吸引核心区企业到远郊区发展，确保企业有明确地方疏解，疏解企业有发展空间，形成疏解企业的良好预期。
破解三大难题，提升疏解动力。中心城区特别是核心区集聚功能和资源太多，与发展新区、河北、天津在公共服务、就业机会、发展空间等方面差距太大，导致疏解非首都功能存在较大压力。从现实情况看，人才等各类要素不仅不愿疏解到河北天津，即使是北京新区或其他远郊区也缺乏相应吸引力。需从弥补交通、教育、医疗三大公共服务短板，降低区域发展差距上提升疏解动力，夯实疏解成效，提升承接区服务水平和发展质量。
搞好生态建设，培育创新高地。当前，北京打好环境污染防治攻坚战，加强生态文明建设的压力依然较大。绿色经济发展要求提高企业生产的同时，注重生态环境的保护，本质上在于提高企业的绿色全要素生产率水平。实现北京高质量发展，要以减量发展为契机，继续搞好生态文明建设，更加重视绿色经济发展，聚焦机动车、扬尘、挥发性有机物三大污染源，突出抓好柴油货车污染防治，提升生态环境保护建设水平，统筹“山、水、林、田、湖、草”系统治理，切实增加生态环境容量。避免中心城区摊大饼弊端，要严格落实北京新总规，按照“双控三线”要求，加强发展新区生态文明建设，抓好绿隔建设，构建没有城市病的发展新区。要大尺度增加城市绿色空间，继续做好“留白增绿”这篇小文章，形成首都创举和北京模式。要进一步强化新一轮百万亩造林绿化工程，加大违建拆除、造林绿化和生态修复力度。
作者：陆小成，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员
本文发表于《前线》杂志2019年第8期，原标题《高质量发展的减量疏解与增量承接》
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