胡姗辰 王云霞：加强法制建设 焕发古都风貌
摘要
当前北京市文物法制建设相对滞后，一定程度上制约了文物保护利用改革的步伐。为提升北京市文物保护的法制化水平，北京应贯彻中央《关于加强文物保护利用改革的若干意见》的精神和要求，吸收国内外先进经验积极探索制度创新，推动文物保护利用改革进程；应建立综合性法规和专项立法并进的地方文物法制体系，与时俱进地完善有关制度，并加强推动文物保护利用的制度创新。同时还应通过加大违法处罚力度，维护法律的威慑性。北京是新中国的首都，也是一座有着悠久历史的古都，有丰富的文物资源。北京市可借鉴国外和兄弟省市文物法制建设经验，加强文物法制建设，完善北京市文物保护立法体系。作为上位法的实施法，《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉（以下简称“《文物保护法》”）办法》（以下简称“《北京办法》”）和《北京历史文化名城保护条例》（以下简称“《北京条例》”）是北京市开展各项文物工作的重要法律依据。近年来，《文物保护法》数度修改，北京市文物工作和历史文化名城保护的指导思想和客观形势已发生重大变化，地方性法规进行适应性调整势在必行。
与时俱进完善有关制度
为适应当前文物工作新形势和新要求，北京市应有针对性地修改和完善地方性法规制度，为新时期文物保护和利用工作的开展，提供明确的指引和保障。
综合性法规和专项立法研究并进，对重要的保护对象或文物工作实践中较为突出的问题加以规范。当前，《北京条例》正在着手修订，根据现行《文物保护法》《博物馆管理条例》等上位立法和北京市文物工作实际，有针对性地修订《北京办法》，或直接出台《北京市文物保护条例》，是完善北京市文物法制体系的重要举措。加强对市辖各项世界文化遗产保护的法制建设，制定世界遗产地方性法规，是履行《保护世界文化和自然遗产公约》和我国世界遗产管理有关规定的迫切要求。依据《博物馆条例》制定地方性法规或市政府规章，促进和规范国有和非国有博物馆的发展及馆藏文物的活化利用，有利于弥补北京市现行文物法制在规范可移动文物保护和管理方面的不足。
明确各级政府及有关部门职责，加强不同机构之间的协调、合作与联动。文物保护工作不仅涉及文物部门，也涉及文旅、建设、规划等相关部门，以及文物所在地地方政府。2018年，国务院机构改革融合原文化和旅游部门职能，组建新的文化和旅游部。这是国家文化工作理念的重大变化，将深刻影响文物工作的发展和走向。北京市新一轮机构改革基本完成，市文物、文化和旅游、规划和自然资源等部门，如何在文物保护利用和历史文化名城保护工作中，既各司其职又相互配合，需要地方文物立法与时俱进地加以明确规范。
完善重大决策的咨询与社区参与机制，增强决策的民主性和科学性。在全民关注和积极参与文物保护利用的新时代，文物工作要在保证文物安全的同时，更加广泛和深入地面向公众、服务公众、充分尊重公众和遗产社区的意愿，实现文物保护与利用的相互促进与平衡。一些省市在有关地方性法规中确立了文物工作重大决策咨询机制，促进决策的科学性。如《上海市文物保护条例》规定，设立文物保护专家委员会，作为决策咨询机构。《山东省文物保护条例》建立了文物保护专家咨询机制，规定了不可移动文物迁移、拆除以及相关工程和建设活动审批决策的专家咨询程序。对与所在地居民生产生活关系密切的保护对象，在作出重大决策时应吸纳社会公众及遗产社区的参与，征求他们的建议，考虑他们的意愿。公众调查是英、法等国制定和修改遗产保护规划的法定程序。借鉴以上经验，确立北京市文物保护重大决策专家咨询和社区参与机制，对于提升决策的科学性与民主性，减轻由于文物权属和管理结构复杂给保护和利用工作带来的阻碍，具有积极意义。
积极引导社会参与，促进文物保护中的公私合作。坚持政府主导、多元投入，调动社会力量参与文物保护利用的积极性，健全社会参与机制，是中央对加强文物保护利用改革的明确要求。近年来，企业投入资金参与文物活化、社会组织开展文物保护宣传志愿服务、青少年文化遗产教育等社会参与活动蓬勃发展，成为北京市文物保护利用中一股不可忽视的重要力量。但是，由于缺乏明确的法律规制，文物保护利用中的社会参与呈现一定的自发性和无序性，尚未形成社会参与和政府工作相互补充、相互配合、相互促进的格局。相关激励和保障制度的缺失，也影响社会参与的持续性和社会实效。通过赋权和合作的方式充分发挥文物保护社会组织的作用，并为其持续发展提供法制保障，是英、美等国文化遗产立法的特色和经验。国内近年来制定或修订的地方性文物保护立法，如广东开平、安徽黄山以及浙江、山西等地，均增加了鼓励公众设立文物保护基金、开展文化遗产价值研究与传播、参与文物公益性利用等方面的内容。这对于市县级以下文物建筑的认养保护，取得了不错的社会效果，形成了较为成熟的社会参与模式。北京市应在确保文物安全的前提下，顺应当前社会主体参与文物保护利用的热情，引导社会公众有序地参与其中，促进社会主体与政府展开合作。通过一定的政策支持，提升文物保护利用工作中社会主体的参与能力和可持续性。
圆明园紫碧山房遗址
推动文物保护利用机制改革
建立完善的文物保护补偿机制，促进文物保护利用中的公私利益平衡。公私利益失衡，一定程度上是影响文物保护制度的实施效果、阻碍文物保护措施落到实处的重要因素之一。在维护和增进文物保护公共利益时，切实保障非国有主体的合法权益，是文物工作和社会治理法治化的必然要求。英、法、意等国文物立法对于主动履行文物修缮义务，或因文物保护导致正当权利受损的所有人或使用人，明确规定了经费补助，并辅之以税收减免、权利空间置换等一些灵活的方式，有效平衡了文物保护的公共利益与有关主体的私人利益之间的矛盾。国内一些地方借鉴国外经验，对所有人或使用人修缮文物的支出给予一定比例的经济补贴，或采取征收、置换、迁出安置等方式，对私有文物建筑所有权人或使用人权益进行补偿。当前，北京市正在开展老城区直管公房腾退工作，在申请式腾退及安置补助措施方面形成了一定的经验，部分私有产权房屋和无法实行协议腾退的公房，通过征收途径加以解决。若能将这些经验通过地方性法规加以推广和固化，将极大拓展因文物保护受到减损的正当权益的补偿范围，激励所有人和使用人开展文物保护利用的积极性。
明确文物活化利用的法律原则与边界，为开展文物活化利用探索提供支持。让文物“活”起来，是当前文物保护利用改革的核心目标之一。强化基本公共文化服务功能，盘活、用好国有文物资源，支持社会力量依法、依规合理利用文物资源。健全文物保护利用法律制度和规范标准，划定文物保护利用的红线和底线。国内一些地方性立法明确规定文物利用的方式，如《广州市文物保护条例》规定，不可移动文物可以根据其功能、文物价值和场地布局等实际情况，用作重大事件和重要人物的纪念场馆，历史、文化、艺术、科学等展览场馆，旅游观光和休闲场所，宗教活动场所或其他合法用途。有的明确规定了文物利用的原则和底线要求，如《江苏省文物保护条例》专设“文物利用”章节，对文物利用的原则、各级政府和文物行政部门在文物利用中的责任、国有文物保护单位和博物馆公众开放、复制和拓印文物以及利用文物举办展览或大型活动的要求进行规范。北京市文物活化利用正处于实践探索期，可借鉴外省市的立法经验，在地方性立法中明确文物活化利用的基本原则，为各类文物活化利用设置底线边界和监管规则，提供制度支持和法律保障。
探索博物馆法人治理框架下的藏品保护利用制度。推进博物馆法人治理结构建设，赋予博物馆更大的办馆自主权，激发博物馆创新活力，是中央文物保护利用体制改革的重要举措之一，也是当代博物馆发展的基本趋势。国内一些地方性立法在增进博物馆自主权、转变政府管理方式方面进行了一些有益尝试。如《广州市博物馆规定》明确了博物馆建设、运营与发展的规范，在财政资金扶持，门票、非营利性收入和受捐赠财产依法享受税收优惠等方面，体现出国有和非国有博物馆统一规范、政府从直接管理到间接监管的特征。同时，确认了博物馆对藏品及相关知识产权的利用权及责任。北京博物馆数量和类型众多，文物藏品丰富，对弘扬优秀传统文化，增进公共文化福祉具有重要作用。在博物馆法人治理框架下，制定北京市博物馆管理及文物藏品保护利用的专项法律规范，是推进文物工作改革的重要内容之一。
加大违法处罚力度，维护法律的权威性和严肃性。行政处罚力度不足、违法成本较低，已成为当前制约我国文物行政工作的重要因素之一。为破解这一难题，一些地方对损毁文物和历史建筑的违法处罚进行了变通性规定。如《上海市优秀历史建筑和历史风貌保护条例》借助损害赔偿、恢复原状的民事责任承担方式，加大对违法行为的处罚力度，对遏制破坏历史建筑的违法行为产生了明显效果。《北京城乡规划条例》中许多违法处罚措施，也与建设工程的造价或违法收益直接挂钩。如建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可内容建设，尚可采取改正措施的，处该工程造价5%—10%的罚款；无法采取改正措施消除影响且不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处工程造价10%以下罚款。违法收入按照违法建设出售所得价款计算，或参照周边同类型房地产市场价格评估确定。北京市可通过在文物保护地方性立法中设置违法处罚规则，依照违法工程造价、文物建筑重置价或违法收益的一定比例进行罚款，加大对文物违法行为的处罚力度，提高法律的威慑力。
作者：胡姗辰，清华大学建筑学院博士后研究人员；王云霞，中国人民大学法学院文化遗产法研究所所长、教授
本文发表于《前线》杂志2019年第8期，原标题《加强法制建设 焕发古都风貌》
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