陆园园：推动首都生态涵养区绿色发展
生态涵养区是北京重要的生态屏障和水源保护地，是城市的“大氧吧”和“后花园”，在《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称“新总规”）确定的城市空间布局中处于压轴的位置，地位和作用极为重要。生态涵养区的生态保护和绿色发展，是践行习近平总书记生态文明思想的具体实践，是实施新总规的重要环节。要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，顺应人民群众对优美生态环境的新期待，着力将生态涵养区建设成为展现北京美丽自然山水和历史文化的典范区、生态文明建设的引领区、宜居宜业宜游的绿色发展示范区。
北京生态涵养区自东北逶迤向西南，横跨北部燕山山脉和西部太行山山脉，行政区范围包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区、房山区的山区部分。土地面积11259.3平方公里，占全市面积的68%；2017年常住人口266.4万人，占全市常住人口的12.3%。2005年北京实行城市功能分区以来，尤其是党的十八大以来，生态涵养区各区按照首都城市功能定位要求，在生态保护和绿色发展方面取得良好成效。
生态环境品质明显提升。通过持续实施百万亩造林绿化、京津风沙源治理、永定河综合治理和生态修复等重点工程，推进河长制等具体举措，全面落实清洁空气行动计划。2017年生态涵养区PM2.5年均浓度多数处于50微克/立方米上下，低于全市平均水平；森林覆盖率达到53.25%，比全市高10.25个百分点；人均公园绿地面积25.9平方米，比全市高60%。
绿色发展奠定良好基础。产业结构方面，各区严把产业准入关，制定并严格执行新增产业禁限目录，对不符合功能定位的坚决不予注册。2012—2017年，生态涵养区地区生产总值平稳增长，年均增速8.5%，三次产业结构由7.8∶46.2∶46优化为3.9∶43.2∶52.9。
功能引领推动高质量发展。门头沟区挖掘整合历史村落资源，提升京西古道品牌。平谷区筹办2020年世界休闲大会，发展特色休闲旅游。怀柔区建设怀柔科学城、雁栖湖国际会都，着力发展高端科技文化。密云区把保水作为首要责任，发展特色农业与旅游休闲。延庆区通过北京世园会和2022年北京冬奥会，发展冰雪运动和园艺产业。房山区（山区）统筹历史文化和地质遗迹资源，发展国际休闲旅游。昌平区（山区）统筹历史文化和生态农业资源，发展文化旅游和生态休闲。通过持续实施的疏解整治促提升专项行动，一般制造业、低小散乱企业等加快退出，在建设用地和开发强度减量约束下，生态涵养区正在加快腾笼换鸟，实现更加节约集约高效高质量的发展。
面对新时代新要求，生态涵养区在建设中还面临很多现实问题，需进一步研究解决。
土地利用问题。农村土地利用采用征地、出让等城市开发模式进行，还在走城市土地规划建设的老路，没有充分体现服务“三农”的本质属性。尤其是在涉农产业用地统筹管理和农村土地指标减量发展两方面，还存在“一刀切”的现象。处于生态保护区和红线内的农村，基础设施、公共服务设施建设落地较难。不断强化的生态保护区及其红线规制的执行力度，甚至影响到农民生活必需的公共服务基础设施建设问题。如区内公厕由于未充分考虑北方冬季供水条件，实际使用率不到50%。如果在原地改建和新建高标准的公厕，则无法获得用地审批手续。农村规划编制中还存在只重速度、忽视质量的问题。农村规划编制需要懂“三农”的“工匠”，这方面的人才队伍严重匮乏。
功能叠加问题。功能叠加影响生态涵养区建设。如昌平区是文保与生态功能叠加的典型区，文物保护范围及建控地带周边的配套基础设施建设项目相对滞后。诸如沟域生态修复工程、道路、水务等市政配套基础设施建设，均须办理文物影响评估，导致项目审批难、周期长，建设项目无法有效实施。功能叠加影响当地农民增收。如昌平区内建档立卡的低收入村，集中分布在位于生态涵养区的四个山区镇。其中十三陵镇，涉及11个低收入村，均因地处世界文化遗产保护区，制约了林果经济和民俗旅游产业的发展。功能叠加影响生态宜居环境改善。如房山区十渡风景区地处拒马河流域，作为国控考核断面之一，其水环境质量状况至关重要。多年来旅游产业快速发展，使环境污染问题与生态环境治理设施落后之间的矛盾日益凸显。由于国家法规对自然保护区、水源地保护区有严格要求，镇域内难以建设集中、规范、先进的污水处理设施。现有25座村级污水处理站，总体运行处置能力低，污水处理不及时，严重影响了当地居民的生活环境。
产业发展问题。农业产业功能弱化，产业链条短，品牌影响弱，科技含量低。产业结构局限于粮食作物、水果、蔬菜种植和畜禽、水产品养殖等传统农业。在产业纵深上，前期的籽种培育、研究及后期的农产品加工发展不够充分；在产业业态上，创意农业、文化农业、休闲观光农业、科技农业等小众化、前景广阔的业态偏少、偏小，产业横向空间拓展不够多元。2018年度“北京农业好品牌”系列推广的40个特色品牌中，生态涵养区仅占11个；北京市33家知名农业品牌企业，生态涵养区仅占4个。农业生态功能弱化，存在畜禽养殖排放污染、农业季节性裸地扬尘、化肥农药污染土壤等问题。2018年对全市范围内乡镇级及以上地表水型集中式饮用水水源地进行全面排查，在发现的22个问题中涉及农业面源污染的达12个，大多分布在生态涵养区及部分远郊区。农业稳定器作用弱化，从业人员结构老龄化，农民增收途径受限。以平谷区为例，目前从事大桃种植的农业人口平均年龄为50岁，年轻人不会种植、农村手艺失传越来越普遍。农村及农业发展的空心化、断档化，既引发谁来种地问题，也存在优质农产品供给不足问题。根源在于传统农业不赚钱，农民增收难，与首都经济中越来越高的农产品供给、健康营养和安全保障等要求极度不匹配。
生态补偿问题。补偿主体和补偿方式单一、补偿标准过低。补偿主体以市政府对区政府纵向转移支付补偿为主，尚未形成多元化的补偿主体结构。市级财政现有生态功能区补偿为每年30亿元，再加上其他补偿和转移支付，形成以市政府对区政府纵向转移支付补偿为主的格局。在区级层面，缺乏常态化的横向补偿机制，各区配套资金占比很小，非营利性社会组织参与机制尚属空白。区域间横向的生态保护补偿机制实践不足。补偿标准过低，尚未建立依据生态投入和运营成本确定补偿标准的机制。当前，生态补偿多以项目为载体，缺乏可持续性，补偿标准过低，且不能随成本和价格上涨适时调整。补偿方式单一，尚未形成市场化的补偿机制。例如，潮白河水源涵养补偿计划为3年，缺乏可持续性；生态公益林每年每亩补偿70元，对补偿对象激励不足，且不能随成本和价格的上涨适时调整。补偿方式多以纵向补偿、项目补偿为主，缺乏生态环境损害赔偿、生态资源交易等市场化补偿方式。门头沟区斋堂镇整治散乱污，关闭了辖区内农产品加工企业，镇政府只能靠财政转移支付维持公共开支，村民只能靠外出打工和政府补偿维持生计。
生态涵养区的首要任务就是保住生态，生态涵养区不是不要发展，而是要更好、更高水平、更可持续发展。生态涵养区的主要问题是发展中的问题，既要通过运用新机制、新规划、新办法解决现实问题，也要立足现实，采取相应对策措施。
土地利用出实招。农村土地利用回归服务“三农”本位。坚持规划先行，确保规划符合农村发展实际。应综合考虑土地性质、道路、供水、供气、污水处理、绿化美化等因素，加快推进美丽乡村建设发展规划和实施方案，规划好农村公共基础服务设施的建设用地需求。全面提升编制农村规划的质量和水平。本着质量优先、兼顾速度的原则，强化农村规划编制队伍建设，实行规划编制的社会化、市场化，让全社会更多的人、更多的专业机构来规划农村、设计农村。采取下沉驻村、入户访谈、村民代表会等形式，结合规划师、建筑师、设计师“三师下乡”活动，将专业造诣与农村实际需求紧密结合，摒弃限时完成规划指标的做法。推广集体产业用地镇级统筹利用试点的做法和经验，加快对农村集体建设用地与国有土地同地同权的改革步伐。通过一定比例的土地置换，平衡土地利用价值不同村之间的收益权和分配权。对集体建设用地稀缺的镇实行区级统筹和平衡。确保完成总体减量发展目标，适当给予深山区镇、低收入村较多的镇减量任务减免和土地指标倾斜。
产业转型闯新路。改变小农业发展思维，推动农业产业结构升级。以大农业、“农业+”观念推动农业与多种要素、元素结合，纵向打通农业上下游产业链条，横向拓宽大农业业态，有计划地发展休闲观光、籽种、会展等创新型产业，把绿色发展理念贯穿到农业生产、产品加工、废弃物利用全过程。加强环境友好型技术研发与应用，加强安全农业建设，加快实施健康土壤工程、水污染防治行动计划，全力建设无污染、集约高效、生态循环的农业生产生活环境。借助首都科技资源优势，立足全国科技创新中心功能定位，推动农业科技创新和成果转化。发挥互联网+、大数据的优势，在农业生产、农产品销售、消费市场研究等领域，以新科技、新成果促进农业各产业环节效益提升。
生态补偿要跟上。完善政府主导的生态补偿机制，建立以市级财政补偿为主、各区间横向补偿为辅的生态补偿机制。市级政府重点解决生态涵养区可持续发展的问题，主要包括：提升公共基础设施及教育、医疗等公共服务水平，以保证生态补偿的持续性和稳定性；提升市级一般性财政转移支付力度，适度压减专项转移支付的比重。各区政府根据“谁受益、谁付费”的原则，进行基于项目的横向补偿。完善政府间横向财政转移支付机制，对环境保护政策实施所形成的增支减收给予合理补偿。完善市场运作的生态补偿机制，推进生态资源价值化，建立和完善碳排放权交易、排污权交易等市场化运作机制，鼓励民间组织和个人参与生态补偿。完善生态产品资格认证制度，采取对高质量生态产品高付费的方式，形成一种由消费者买单的生态服务付费机制。
作者：陆园园，中共北京市委党校经济学教研部副教授
本文发表于《前线》杂志2019年第9期，原标题《推动首都生态涵养区绿色发展》
责编：沈聪
版式：邝岩
监制：李爱玲
图片来源于北京日报客户端
转载请注明微信公众号：前线理论圈
点击图片下载前线客户端
或在应用商店搜索【前线杂志】
◆ ◆ ◆ ◆ ◆
更多精彩内容，点击链接阅读
中共北京市委前线杂志社
欢迎转发到朋友圈
点个“在看”吧！