刘国新：怎样认识中国共产党的土地改革
1951年6月5日，四川省合川县南津乡农民焚烧地主的土地契约书，庆祝土改胜利
1950年6月6日，中共中央召开七届三中全会，这是中国共产党执政以后的第一次中央全会。会议的中心议题是财经问题，也就是怎么样使国家的财政经济状况根本好转，毛泽东认为，这需要三个条件，做好八项工作。三个条件和八项工作的第一个都是土地改革。毛泽东强调，要“在比过去大得多的地区完成土地改革”，“这场斗争是很激烈的，是历史上没有过的”，所以要集中力量，不要四面出击。这里所谓“历史上没有过的”就是说新区土改是中国历史上规模最大、范围最广、涉及人口最多的土地改革，“要在约有三亿一千万人口的地区进行土改，推翻整个地主阶级”。这次会议讨论了中共中央起草的《中华人民共和国土地改革法（草案）》，并作为中共中央的建议，提交全国政协会议。这是这个文件第一次上会。会议还听取刘少奇准备向全国政协一届二次会议作的《关于土地改革问题的报告》的草稿，刘少奇的报告也是第一次在会上讨论。
6月14日，政协第一届全国委员会第二次会议召开。在全国人民代表大会召开之前，全国政协代行全国人大职权，因此，政协一届二次会议是国家最高会议。会议的中心议题是讨论土地改革问题，中共中央建议提出的《中华人民共和国土地改革法（草案）》在会上付诸讨论，征求委员们的意见。这是这个文件第二次上会。刘少奇在会上作《关于土地改革问题的报告》，这报告也是第二次上会。稍有不同的是，刘少奇还就委员所提意见对土地法草案的修改情况作了说明。会议结束时，通过了《中华人民共和国土地改革法（草案）》，建议中央人民政府委员会审核通过，颁布施行。在政协一届二次会议的闭幕会上，毛泽东发表了关于“过关”的著名讲话：全中国一切人们，一切党派都要过两“关”。一个是战争关，一个是土改关。“战争一关，已经基本上过去了，这一关我们大家都过得很好，全国人民是满意的。现在是要过土改一关，我希望我们大家都和过战争关一样也过得很好。”这实际上是向全国发出土改动员令。
6月28日，中央人民政府委员会召开第八次会议，讨论并通过《中华人民共和国土地改革法（草案）》。会议照例听取刘少奇的报告。这是这个文件和刘少奇的报告第三次上会。会议通过了《中华人民共和国土地改革法》），并于30日由毛泽东签发颁布，正式成为在全国新解放区开展土地改革运动的法律依据。
从6月初到6月底，在短短的二十多天里，由党的层面的中央全会提出草案，经过国家层面的政协全国委员会审议修改补充完善，到政府层面的中央人民政府委员会最后通过颁布，最终成为指导中国新区土改的纲领性文件，三大系统的最高层级围绕一个问题，制定一部法律，推动一项运动，这在新中国历史上是极为罕见的。最高层级的会议作出的决断不仅具有权威性，而且有利于迅速转化为全国人民的共同行动。
二
在新的历史条件下，政策制定的依据不同，在政策的实施上也会有新的变化。最显著的是关于富农政策。富农，在政治经济学概念中是农村资产阶级。中国的富农在农村人口中比例不大，约占5%左右。富农经济在农业经济中也不占重要位置。但是它对农村中其他阶层，特别是中农，影响很大。中国的富农不同于资本主义国家的富农，它们大多有一部分土地出租，又放高利贷，剥削雇工，具有很重封建和半封建剥削的性质。由于富农的特殊地位使富农问题成为中国革命中一个政策性很强的问题，也因此中国共产党对富农的政策在民主革命中几经改变，并曾发生过严重分歧。
在以《共同纲领》为中央人民政府施政方针的时期，联合民族资产阶级共同建设新中国，进行土地改革很自然地就有一个如何面对富农的问题。毛泽东于1949年11月就在斟酌思考这个问题。1950年3月12日，他就此致电征询各中央局、分局负责人。他提出：在今冬开始的土改中“不但不动资本主义富农，而且不动半封建富农，待到几年之后再去解决半封建富农问题”。毛泽东的理由是：“第一是土改规模空前伟大，容易发生过左偏向，如果我们只动地主不动富农，则更能孤立地主，保护中农，并防止乱打乱杀，否则则很难防止；第二是过去北方土改是在战争中进行的，战争空气掩盖了土改空气，现在基本上已无战争，土改就显得特别突出，给予社会的震动特别显得重大，地主叫唤的声音将特别显得尖锐，如果我们暂时不动半封建富农，待到几年之后再去动他们，则将显得我们更加有理由，即是说更加有政治上的主动权。第三是我们和民族资产阶级的统一战线，现在已经在政治上、经济上和组织上都形成了，而民族资产阶级是与土地问题密切联系的，为了稳定民族资产阶级起见，暂时不动半封建富农似较妥当的。”
3月30日，中共中央向各地征询关于土改的意见，列出14个问题，要求限时答复。14个问题中近半数是关于富农政策的。主要有：土地改革可否分为两个阶段，在第一个阶段采取中立富农、集中力量消灭地主阶级的政策，对富农的土地财产一律不动？照此办法，无地少地的农民能分到多少土地，相当于全村平均数的百分之几十？对富农的政策，如只没收分配其出租的土地，其余的土地财产一概不动，是否仍能达到中立富农的目的？照此办法，无地少地的农民又能分到多少土地，相当于全村平均数的百分之几十？各地反映上来的意见是，中南局感到在中南的部分地区，如果富农的出租土地完全不动，则不能满足贫雇农的土地要求，希望富农土地的出租部分可以有条件地动。华东的情况是，不动富农的出租土地，贫雇农所得土地占全村平均数的60%—70%；动富农的出租土地，也不过占到70%—75%。他们认为，不动富农出租土地比较好，因为有利于生产。
照毛泽东的本意，他是主张暂时不动富农出租土地的。所以，提交党的七届三中全会谈论的《中华人民共和国土地改革法（草案）》，关于富农政策就是一句话：“不动富农的土地财产。”但他又担心土地不够分，不能满足无地少地农民的土地要求，因此，中共中央和毛泽东采取十分慎重的态度。七届三中全会后，土改法草案在党内外继续广泛征求意见，不断修改完善。最后，提交全国政协一届二次会议的土地改革法草案关于保存富农经济是这样规定的：一是保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，不得侵犯。二是富农之所有出租的小量土地，亦予保留不动；但在某些特殊地区，经省以上人民政府的批准，得征收其出租土地的一部或全部。三是半地主式的富农出租大量土地，超过其自耕和雇人耕种的土地数量者，应征收其出租的土地。富农租入的土地应与其出租的土地相抵计算。上述规定，既吸收了中南局同志的意见，又保持暂时不动富农的政策。这样的政策有利于团结民族资产阶级，减少土地改革的阻力，有利于社会的稳定和工商业的发展。
三
新区地域辽阔，要彻底废除封建所有制，不仅涉及农业地区，还包括牧区、渔区、林区、侨乡等。
少数民族聚居的牧区，在新中国成立前大都进入封建社会。封建主凭借其占有的牧场和大量牲畜，以出租牲畜或雇佣放牧及其他超经济手段，对牧民进行残酷剥削，严重束缚了生产力发展。牧区民主改革目的是为了废除封建特权。由于畜牧业生产的特点，牲畜既是生产资料又是生活资料，生产有很大的不稳定性。牧区改革采取的主要政策是：保护牧场、保护畜群，实行牧场公有、放牧自由；不斗不分，不划阶级；牧工牧主两利，发挥双方的积极性，促进生产发展。在废除牧主的封建特权、超经济剥削及由此产生的牧民和牧工的人身依附关系的同时，帮助贫苦牧民发展生产。
渔区的民主改革先后进行两次。第一次是1950年。根据《土地改革法》，结合反霸、镇反，宣布废除旧债，没收和征收渔霸、地主、湖主和宗祠、庙宇、寺院占有的渔用地、渔船、渔具及其他渔业生产设施，分配给渔工和贫苦渔民共同管理使用。取消渔行专卖制度，在重点渔区和渔货集散地设立国营及合作社性质的渔业代销社、水产品市场，组织渔商、鱼贩进行水产品加工、运销。由于当时各级领导都把主要精力用于农区的土地改革，渔区的民主改革比较草率，渔民发动得不够充分，封建势力没有被彻底摧毁。中共中央于1952年11月19日发布《关于渔民工作的批示》，要求华东、中南、西南和华北等地立即采取措施，进一步发动渔民进行民主改革。当年冬季，各地抽调大批干部深入渔区开展第二次民主改革，继续清匪反霸、镇压反革命，彻底摧毁封建势力和封建剥削制度，整顿和健全渔民协会、渔业工会和渔区民兵组织，处理海权、湖权纠纷，帮助渔工、渔民发展生产。
林区土改，主要针对山林比较集中的山区和丘陵区，有的地方称为山林改革。在这些地区，地主阶级不仅占有大量土地，而且还占有大片山林。他们凭借对山林的所有权，采取租佃、雇工、插苗还山、放债等方式，剥削和压迫农民。正确解决山林权问题，成为彻底废除封建剥削制度和全面完成新区土地改革的重要内容。按照《土地改革法》的规定，地主占有之山林，应予没收，富农出租之山林得予征收。各大区军政委员会和省人民政府根据这个原则，分别颁发了关于土地改革中山林处理的实施办法。各地在没收、征收山林之前经过调查，将山林折合成土地，据以划定阶级成分。山林的分配一般都放在土地分配之后进行。按照《土地改革法》规定，大森林、大荒山“均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之”。“使用机器耕种或有其他进步设备的苗圃、农事试验场及有技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑田、大牧场等，由原经营者继续经营，不得分散。但土地所有权原属于地主者，经省以上人民政府批准，得收归国有。”还有一些公共用林，按照各地的规定，也不分给个人而收归国有或归乡村人民公有。山林的分配直接关系到山林地区农民的切身利益，因此特别注意贯彻公平合理、照顾原经营者、有利生产与育林护林相结合等原则。对于西北、西南、中南等少数民族地区的森林，一般的仍按其旧有的管理习惯不变。
侨乡即出国华侨较多、华侨眷属较集中的地区，多在广东、福建两省。国家针对侨乡的特殊情况，制定了特殊政策。中共中央针对侨乡土改中发生任意提高侨眷阶级成分和侵犯侨汇的偏差，及时作出“不得侵犯侨汇”的指示，提出“土改以国内封建财产为限，不追至国外，侨汇不是封建剥削”。1950年11月6日，政务院颁布了《关于土地改革中对华侨土地财产的处理办法》，规定在没收、征收和分配土地中，对侨乡采取特殊的政策，主要内容为：对华侨地主适当照顾，“在本人出国前，家庭原系地主者”的房屋，只没收“原由农民居住”的部分，“其他房屋不动”；对于“本人原系劳动人民，出国后上升为地主者”，其耕畜、农具、多余粮食等其他财产，“一律保留不动”。对华侨小土地出租者适当照顾，本人在出国前原系劳动人民的小土地出租者，规定其土地超过当地人平均土地数200%的部分“酌情照顾，不予征收”。对无地少地归侨和侨眷要照顾，规定“居住国内农村中的华侨家属，无地少地及缺乏其他生产资料者，一般应分给与农民同样的一份土地及其他生产资料”。
由此可见，新区土改是一次彻底的铲除封建所有制的革命。
到1952年底，全国除一部分少数民族地区和台湾省外，土地改革基本完成。包括老区在内的3亿多无地少地的农民共无偿获得了约7亿亩（约合4700万公顷）土地和大批耕畜、农具、房屋、粮食，免除了广大农民过去每年向地主缴纳的约3000万吨以上粮食地租。
新中国初期的新区土地改革运动，废除封建土地制度，实现了“耕者有其田”，建立和巩固了农村基层人民政权，农村发生了翻天覆地的变化，带来了农村生产力的大解放，为中国的工业化扫除了障碍。
作者：刘国新，当代中国研究所原研究室主任、研究员、博士生导师，《当代中国史研究》杂志社原主编兼社长
本文发表于《前线》杂志2019年第9期，原标题《怎样认识土地改革》
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